【一席】在高铁争夺战中,为什么有些地方成功了,有些没有?

马啸,北京大学政府管理学院助理教授。

地方化博弈除了帮助我们理解高铁的投资建设逻辑之外,同样也适用于其他的政策,比如地铁、港口等基础交通设施,大型的工业项目、行政区划变革、经济特区的设置等等。

大家下午好,我叫马啸,是一名政治学者,我的研究关心政治是如何影响经济的。今天我想和大家分享一下过去几年我做的关于中国高铁的研究。

2004年初,国务院公布了中长期铁路规划,开启了中国高铁的建设。在之后的十几年内,高铁线路迅速遍及了中国除了西藏以外的所有省份。

到去年年底,中国高铁的通车里程已经达到了4万公里,这个数字是除了中国以外,所有国家高铁通车里程之和的两倍。可以说中国高铁是人类历史上规模最为巨大的基础设施项目。

为什么有的地方更早建高铁、有更多高铁站?

但是在中国高铁发展的过程中,却存在着非常显著的空间差异。

下边这张图是各个省份每百万人拥有的高铁车站数量。大家可以看到,不同省份之间存在显著的差异。

▲ 各省每百万人高铁车站数(数据截止2020年初)这种差异在城市层面更加明显。这张图显示的是不同城市拥有的高铁车站数量,颜色越深代表数量越多。可以看到,并不是人口越多或者经济越发达的地方就一定会有更多的高铁站。

▲ 分城市高铁车站数(数据截止2020年初)在空间之外还存在着时间上的差异,这里我想讲一个盐城的故事。2019年11月5号,盐城市委机关报《盐阜大众报》上刊载了徐淮盐铁路背后的故事。

「无中生有」——盐城高铁故事

2008年时,江苏省政府公布了徐州至淮安的徐淮高铁建设规划,江苏北部的人口和经济重镇盐城被排除在外。

这个消息在盐城引起了轩然大波,当时的盐城市的主要领导立即行动起来,来到省会南京和首都北京,向有关部门争取将这条高铁延伸至盐城。根据这篇新闻报道,盐城当时用于向上级汇报的材料堆得像小山一样。

经过了三年的努力,2011年时江苏省政府原则同意将徐淮铁路延伸至盐城。但盐城人民还没有来得及庆祝就得知,这一段延伸段的设计时速只有160公里/小时,远远低于高铁的运行时速。

▲ 徐淮盐铁路示意图2011年时盐城的领导相比2008年已经换了一批,但这些新领导再次行动起来。2013年,淮安至盐城段铁路的设计时速被提升到了200公里。但是盐城没有放弃,继续争取,到了2015年徐淮盐铁路正式开工建设时,淮安至盐城段的设计时速被提升到250公里/小时。

2019年12月徐淮盐铁路正式建成通车,这时距离这条铁路规划最初提出已经过去了整整11年。而在盐城以南300公里的地方,上海到杭州的沪杭城际高铁,从规划提出到建成通车仅仅用了20个月,我们可以看到存在巨大的时间上的差异。

其实在过去18年中国高铁建设的大潮之中,盐城的故事仅仅是冰山一角,类似的故事大家在日常生活中可能也有所耳闻,中国的媒体还将这种现象称为“高铁争夺战”。

分配稀缺品——政治学的铁路研究

我在研究中尝试去理解,高铁建设过程中为什么会出现空间和时间上的差异。很多观众可能会说,这不应该是工程师研究的问题吗,为什么一个政治学者要去研究高铁?

的确,在高铁的规划和建设过程中有很多技术层面的问题需要解决,比如高铁沿线的地质和地形、高铁的转弯半径、铁轨的间距、建成后的预期客流等等,这些问题不仅会影响高铁的运行安全和未来的经济收益,同样也会影响高铁的走向。

但是大家不要忘记,在中国高铁是一个由政府投资的公共项目,政治学就是研究那些稀缺的公共资源是如何被分配的。

1930年代知名的政治学者拉斯维尔曾经对什么是政治给出过一个定义,他说政治就是一个什么人在何时以何种方式获得什么的问题。所以有很多政治学者都在研究公共品,例如道路、电力、水利是如何被分配的。

其实在世界各国,我们都能够看到政治家或者决策者利用政治影响力,扭曲基础设施建设中的技术规划的情况。在这里我想举一个日本的例子。

这张图上是日本东北部岩手县的一条铁路,名字叫大船渡线。它经过了两个重要的人口中心,就是用蓝点表示的陆中门崎和千厩。

在1920年代这条铁路规划建设的时候,本来可以从西向东走直线,但是当时岩手县正好有一位非常有影响力的众议员,他为了在岩手县北面的老家争取更多的选票,通过施加政治影响使这条铁路硬是向北拐了一个弯,形成了这种非常罕见的倒U形走势。

这种情况在日本各地很常见,以至于在日语中有一个专门的词语叫“我田引铁”,也就是把铁路引到我的票田里来。这是一种自上而下的,从政治家出于获得政治支持的角度解释基础设施分配的逻辑。

中国的政治制度与社会背景和其他国家有很大的区别,那中国的基础设施建设会遵循着一种什么样的逻辑呢?

中国高铁是如何被分配的?

在过去几年里,通过访谈大量的中央和地方官员,以及追踪高铁建设的案例,我发现了一种自下而上的逻辑,我把它称作“地方化博弈”。

地方化博弈指的是地方政府部门为了本地区的利益,利用体制内外的各种渠道向上级争取政策资源的行为。这里用“地方化”作为修饰有两层含义,首先争取的目标是本地区的利益,同时争取的形式也非常多样,各地各显神通,带有鲜明的地方特色。

地方政府为什么要争高铁?

很多观众可能会问,地方政府为什么要向上争取政策资源?这里有若干个因素。

首先对于地方政府的领导来说,他们和大家在公司里工作一样,也有KPI考核的压力,一些重要的KPI包括招商引资量、地方的经济增速、固定资产投资总额等等。他们在这些考核中表现如何会直接影响他们的职业发展,所以他们有非常强烈的动机,去获得这些能够提升他的KPI的大项目。

当然并不是所有领导都想晋升,有些人可能因为年龄或其他原因已经没有进一步晋升的打算了,但即便如此,领导下面的地方部门也会推动着他去争取这些项目。

当一个地方争取到了大的基础设施项目,获得投资以后,那些与建设有关的部门能够获得更多的预算和编制,能够招更多的人,他们的收入也会有所改善,因此这些部门会非常积极地推动领导去争取项目。地方政府领导的日程永远是他的下属来安排的,他们会替领导写好各种报告,甚至帮他订好去北京的机票。

在体制内的压力之外,还有来自民意的压力。因为高铁是一种非常便捷的出行方式,民众也会期望本地能拥有高铁,他们通过线上线下各种渠道表达这种诉求给地方政府形成一种压力。

我在访谈中和地方官员提到这三种因素后,有些官员非常不屑,说这都是你们研究人员想象出来的,觉得我们总是被某些压力推着走。有官员说,我其实就是想为地方做一些事,如果争取到高铁这样一个大项目,会让我很有成就感。我把这称为个人的使命感,这种内在的动力对博弈行为也很重要。

是什么为高铁争夺战创造了可能?

地方化博弈得以产生还有更广阔的宏观制度背景。在中国,一个地方的发展并不是自己说了算,很多时候需要获得中央政府的同意。中央掌握了很多地方发展需要的政策资源,比如像高铁这样一个横跨多个辖区的项目,地方想要建设必须要得到中央的审批。另外一些项目虽然只在一个地方境内,但是因为它的投资额特别巨大,或者影响特别大,同样需要得到中央的批准。还有一些项目,地方甚至还希望得到来自中央的财政补贴。

虽然中央政府对地方的发展有各种各样的影响,但是地方却很难通过正式的渠道影响中央的具体政策。

中国很多重要的经济社会政策主要是在每周一次的国务院常务会议上制定的,这些会议的参与者是国务院的各个部委,地方政府并不列席。也就是说地方政府并没有一个制度化的渠道,能够将政策需求传达给政策制定者,所以他们经常需要通过其他手段来向上传递自己的诉求。

另外,在参与制定基础设施政策的中央政府部门内,存在着比较分散的决策权威,这为地方政府的向上博弈提供了可能。这里我想用高铁审批的环节作为例子说明。

当一个地方想建一条高铁线路时,首先需要将这条倡议的铁路纳入到国家的中长期铁路规划中,这需要得到国家发改委 、国铁集团也就是之前的铁道部和交通部的审批同意。

在被纳入到中长期铁路规划之后,地方还需要提交预可行性研究报告、项目建议书、可行性研究报告、项目初步设计等等。

其中最重要的是可行性研究报告,需要得到国家发改委、交通部、自然资源部、生态环境部的一致同意,只要有一个部门表达了不同意见,这个项目就很有可能被延迟,甚至胎死腹中。

我在这里给大家举两个例子。第一个是中国非常重要的一条干线铁路京哈高铁,北京至哈尔滨的高铁。北京至沈阳的这一段在规划过程中,因为沿线居民对铁路通车后的噪音污染存有疑虑,生态环境部多次否决了由地方提出的建设规划,导致这一段的建设被延迟了整整5年之久。

还有一个例子是沪杭磁悬浮。2006年国家发改委通过了沪杭磁悬浮的项目建议书,但是不久之后,当时的铁道部放弃了磁悬浮技术,转而采用我们现在使用的轮轨高铁技术,因此沪杭磁悬浮从未被实际建设。但是和沪杭磁悬浮同时获批的上海虹桥站,至今仍然为这一条不存在的铁路预留了线位。

全国各地怎样争夺高铁?

地方化博弈其实每天都在发生,但是大部分博弈行为都发生在闭门会议中,只有极少数会偶尔见诸媒体,被我们捕捉到蛛丝马迹。

「伸入北京的手」

驻京办居间协调

我在研究中通过和大量官员的访谈发现,各地的驻京办在博弈过程中扮演了重要的角色。

大家如果去过北京的话,在地图上可能会发现一些非常有趣的大楼,它们都是以各省的名字命名的,比如浙江大厦、内蒙古大厦、辽宁大厦、安徽大厦等等,这些大厦很可能就是各地政府驻北京办事处的所在地。

驻京办的一个重要任务是将地方对不同项目和政策的需求,写成文件材料报送给相关部门,同时协调不同部门之间的利益。这些报告可不是一般的报告,前段时间我看到了一条铁路的环境评估报告,仅仅是评估一条铁路的环境影响就写了928页。

大家可以想象一下,铁路只是中国众多社会经济政策中的一项政策,同时中国又有30多个省,330个地级市,2800多个县,每天不同地方围绕不同的需求会向中央报送大量的文件,而部委的人力、物力和精力都是极其有限的,大部分的材料最后都石沉大海。

当然地方也清楚地意识到了这一点,为了使自己的诉求得到重视,很多地方领导会亲自来到北京拜会相关的部门。前几年有新闻报道说国家发改委门口的一些餐馆特别火爆,一席难求。这并不是因为他们的菜做得有多好吃,而是因为承接了大量的这种会面需求。

在这些会面中,地方会和中央部门进行博弈,除了传达自己的需求之外,可能还会做一些利益交换,比如主动提出承担更多的开支,或者在另外一些与这个部门有关的项目中做出更大的让步。

「一句顶一万句」

发动社会关系

有些地方还会动用社会资源,在中国最重要的社会资源就是人际关系。

在过去几十年里,我们国家建立了非常完善的中央和地方干部交换任职的制度,很多原先在中央部委工作的干部来到地方,成为了地方领导,这些干部对于地方来说就是争取资源的非常宝贵的财富。

没有这种条件的地方会利用一些社会名人的影响力来帮助地方发声,其中一个非常重要的群体是地方在世的老革命。我在这里想给大家举一个兰州到重庆的兰渝铁路的例子,这条铁路虽然不是高铁,但是背后的逻辑其实是相似的。

1994年时,兰渝铁路沿线的9个地级市 25个县联名向当时的国家计划委员会,也就是现在的国家发改委写了一封信,申请建设一条铁路。但是和大量类似的申请书一样,这封信石沉大海,没有得到任何回复。

1998年,这些地方再次写了一份申请书,不同的是,这份申请书上有当时还在世的出身于沿线各地的105位老红军的签字,其中还有几位是开国将军。这封信被送到了时任国务院主要领导的案头,很快就获得了批示,这条铁路的建设规划也被迅速提上了日程。

兰渝铁路并非孤例,在同一时间建设的京九铁路沿线也存在很多类似的情况,比如河南信阳、江西兴国等等。

从这些案例中得到启发,我和上海交通大学的季程远教授一起收集了全国1800多个县的相关数据,进行了一个统计分析。我们发现,如果一个县还有在世的老革命,那这个县相比同一个地级市内和它经济发展水平相似的县,更有可能获得高铁审批。

当然除了老革命之外,地方还会利用一些其他的社会资源。我读到过报道,湖南的有关部门曾经找到“中国杂交水稻之父“袁隆平,利用他的影响力为怀化下属的一个镇争取到了高铁站。

怎样才能赢得高铁博弈?

地方在博弈过程中经常各显神通,运用各种经济社会资源尝试影响上级的决策,但是为什么有些地方获得了成功,而有些地方没有,是什么影响了博弈的结果?

作为一个社会科学研究者,我的任务主要是在纷繁复杂的世界中尝试总结出一些简单抽象的规律,我发现那些获得成功的地方往往具有两个特点。

「官大一级压死人」

职级高配城市胜出

第一个特点是它往往在制度内具有一定的话语权。我们怎么去测量一个地方的话语权呢,我想到了中国政治中一个非常常见的现象,叫作职级高配。

什么是职级高配?就像这张图显示的一样,如果一个地方的领导同时还兼任上一级政府部门的领导,我们就把它称作职级高配。

比如苏州市委书记除了是苏州市的领导之外,同时还兼任了江苏省的省委常委,是江苏省的领导。这种现象在不同地区、不同层级、不同部门之中广泛存在。

为什么职级高配能够为地方向上博弈带来优势呢?首先的一个机制是议程设置优势。我在这里举一个杭州湾跨海大桥的例子。

杭州湾上面有两座跨海大桥,分别是东边的杭州湾跨海大桥和西侧的绍嘉跨海大桥。

1990年代,当浙江省讨论哪一座大桥先上马的时候,位于杭州湾南岸的宁波和绍兴两地展开了激烈的竞争。由于宁波市的领导还兼任了浙江省的领导职务,最终浙江省政府在向上提交申请时决定先上马东线项目。

如果地方直接和中央打交道的话,职级高配还能给地方带来一些信息上的优势。

我们知道中国政府的运转就像是一台非常精密的仪器,两个部门打交道时一般会严格遵循职级对等的原则。

当一个普通地级市的领导来到中央拜访时,中央部门只需要派出一个和他级别相似的厅级干部接待,但是当一个市的领导同时兼任省领导时,中央部门就需要派出一个部级领导来接待。我们可以想象一下,在这两种情况之下,后者更容易将自己的诉求转达给那些决策者。

我也对此进行了一个统计分析,发现在全国范围内,假设两个地方的经济、人口、财政收入都一致的情况下,如果一个地方是职级高配的城市,那这个城市获批更多高铁站的概率也就更高。

「默许的抗争」

借助民众传达诉求

在制度内的话语权之外,另外一类能够有效地为自己争取到政策资源的是那些发挥了制度外影响力的地方。

在向上博弈的过程中,不同的地方都会说本地民众非常需要高铁,但是怎么去证明这一点呢?我发现地方政府会采取一种我所称作“默许的抗争”的策略。这里我给大家举一个2015年达渝铁路规划的案例。

达渝铁路是连接四川达州和重庆的一条铁路,在这条铁路规划方案公布之前,有两种方案被广泛地争论。一个是蓝色线所显示的西线方案,它会经过渠县和广安市,另外一个是经过大竹和邻水县的红色线方案。

2015年5月,四川省政府公布的规划路线选择了蓝色的西线方案,迅速地在东线的大竹和邻水引起了民众的强烈反应。两地的民众举办了一场“保路运动”,走上街头表达对这一方案的不满。参加这个活动的人非常多,引起了国内外媒体的广泛关注。

这个活动的不同寻常之处在于,它是经过精心组织的。大家可以看到这些人穿着统一的服装,还制作了横幅,但是当地政府却对此保持了相当的克制。对中国政治有了解的观众应该知道,这是相当不寻常的事。

甚至在这个事件发生的前几天,就有人在当地的论坛和贴吧里宣传和组织,但是当地政府并没有采取什么措施。

为什么当地政府会对这些事件给予罕见的容忍呢?我认为,这些活动其实是向上级的政策制定者,释放出了当地需要铁路的非常真实而且昂贵的信号。相比连篇累牍地写报告,这种情绪的展示其实是地方铁路需求的最真实的体现。

在这个事件发生的第二天,四川省政府就宣布会暂缓这条铁路的建设,重新考虑铁路的走向,两地人民的诉求表达看来是获得了一点效果。

在过去的10多年里,类似的群众围绕高铁的诉求表达活动在各地都有发生,比如左边的这张图上是河南新野的类似事件,右边是湖北荆州。

在这些案例之外,我为了证明这种策略的确能够对官员的决策产生一定影响,我利用我工作的单位的一些便利做了一个问卷调查。经常会有一些地方的领导干部来到北京大学,进行短期或者长期的培训,我趁他们培训的时候发放了一些问卷。

在问卷中,我模拟了他们在受到下级要求,希望能够分配到更多资源的情境。我发现当下级的争取同时还伴随着较强的民众呼声的时候,被随机分入这一组的官员会更容易做出让步,给他们这些政策资源。

这就像我在大学里上课,一门课会有两三百名学生,到学期末我最多能记住大概20个同学的名字。他们大概包括两类,一类是课代表或者班委,他们因为职务的关系经常需要和老师交流。

另外一类是那些学习成绩不突出也并没有担任任何特殊职位,但是做出了特别的事或者在课上有一些奇怪发言的学生,他们给老师留下了深刻的印象。

一起博弈,一起受益

地方化博弈除了帮助我们理解高铁的投资建设逻辑之外,同样也适用于其他政策资源的分配,比如地铁、港口等基础交通设施,以及大型的工业项目、行政区划变革、经济特区的设置等等。

在地方化的博弈中,地方政府虽然只是为本地争取利益,但是他们的行为却具有全局性的意义。

中国是一个幅员非常辽阔,各地发展差异非常巨大的国家,中央政府要想制定出合理合适、贴近实际的政策,需要对地方有相当深入的了解,而收集这些信息并不容易。

地方政府在博弈的过程中不自觉地向中央输送了很多信息,包括地方的经济社会发展水平、对于不同类型政策的需求以及需求的强度等。我认为,这也为中国过去几十年经济快速增长、社会稳定提供了一个重要的解释。

谢谢大家。

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2 个评论

这篇文章传达了一些可贵的信号:在中国的政治系统中,中央和地方并不是铁板一块,充斥着各种博弈。地方政府可以利用民众力量表达“民意”,向上请愿。这些民意并不完全是虚假的,在某些问题上地方政府利益与民众利益有重叠之处。

linda rico y libre

@natasha #191452 这些是老生常谈了,从90年代以来,中央是鼓励地方自己想办法创造规则捞钱的。

即使在之前,地方政治力量也是中央用来巩固和加强自身的工具。一个中央集权的国家并不排斥地方势力的存在--但是他们对地方势力的独立自主性是高度警惕的。

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