也谈孙中山的五权宪法与美国的三权分立

“五权宪法”是孙中山基于美国宪政体制结合中国古代官制的产物。

孙中山考察后认为美国宪政体系中至少存在两点不足:

  1. 猪肉筒政治(Pork Barrel),也叫政治分赃。一个美国总统上任后会提名任命自己亲信,罢免与自己政治立场不同但确实有能力的官员。
  2. 立法机构掌握弹劾权。立法机构被总统的反对派掌握可能会滥用弹劾权。

政治分赃在美国联邦政府形成后的相当长的一段时间内是普遍现象,以第7任总统Andrew Jackson的行为最突出。在美国历史上,国会对弹劾权的应用非常谨慎。近年由于政治极化,民主党把持的众议院两次弹劾川普,甚至第二次是在川普卸任后发起弹劾,引发了美国社会对弹劾权滥用的争议。

孙中山设想利用中国古代的科举与铨叙制度,确定公务员的升迁秩序,减少政治分赃。借鉴中国古代“御史台”“都察院”等制度,剥离国会的弹劾权,设立独立的监察机构,消除立法机构滥用弹劾权力的可能。因此“五权宪法”中创设了两个新机构:考试院与监察院。

美国联邦宪法对美国联邦政府的三个权力分支的设计,采用的是分权与制衡(Check and Balance)原则。《联邦党人文集》等美国制宪相关史料也阐述的很清楚。提起美国联邦政府,许多人着重三权“分立”而忽视了权力的“制衡”。美国联邦政府的权力不仅分立了,而且三个政府分支相互制衡。美国的制宪者们试图分解决策的过程,并让权力与权力之间互相制衡,最大程度限制政治权力对自由的侵蚀。所以美国制宪者没有沿用英国的议会制而创造了一套新的制度。比如征税和拨款的权力由国会掌握,募兵的权力也由国会掌握。这一举措避免了军队成为总统的私人武装。又比如总统可否决国会的立法,国会推翻总统的否决则需要两院各2/3议员同意的绝对多数门槛。避免了国会的多数派(美国制宪时还没有政党的概念。议会制下在国会中占有绝对优势的政党会削弱使反对党的制衡功能)强行推动有害的立法,使立法的过程更加审慎。再比如最高法院有解释宪法的权力,即便国会通过的议案被总统签署成法,司法分支也有废除不符合宪法的法律的权力。维护了宪法的最高地位。

孙中山的“五权宪法”采纳了美国宪法的分权原则,但没有领会到制衡的精神。按照孙中山的想法,由一个类似能提案、修宪的选举人团的草根国民大会掌握根本权力,五权(五院)只是国民大会的“职能部门”(掌握治权)。五院之间没有权力的制衡。好比现代公司制企业,国民大会好比股东大会或董事会,五院好比于研发部、财务部、人力资源部等职能部门。立法院、行政院有问题由监察院纠察,那么监察院出了问题不能自己纠察自己,只能由国民大会纠察。 如果按照孙中山的设计,”五权宪法“体系最终恐怕也会演变为类似中共“人民代表大会制度”的议行合一体制。国大变为人大,法理上具有立法、监督、解释法律等最高权力的终极权力源泉。 因为“五权宪法”的诸多问题,台湾现行的宪政体制经过多番调整,更接近于美国。考试院和监察院因此也达不到宪法设计之初的成效,主张修宪彻底废除两院的呼吁也一直存在。

权力会带来腐败,绝对的权力会导致绝对的腐败。国会代表人民但不等同于人民。议员不是机器,也会考虑自己的利益。所以美国制宪者们认为,最好的办法只有让权力相互制衡。寄希望于一个机构一类人群能全心全意无私无我代表民意,是不现实的。

西方的民主制度依赖于有效的选举体系,选举体系又植根于资本主义。如果候选人想获得选票,那么必须让尽可能多的选民了解候选人并赞同候选人的观点。所以宣传与自我推介是选举活动的核心。

宣传需要钱,大范围多形式的宣传需要更多的钱,组织竞选班底规划竞选更需要钱,政党组织也因此而出现。候选人依靠自己的财力,小范围内参选尚可。选区、州、联邦一级的选举不依靠政治捐款胜选的可能性很小。所以募集资金又是候选人竞选活动的重点。资本主义发达的商业社会则为相对公平的民主选举提供了物质基础。虽然钱多不一定能赢,但是没有钱肯定赢不了。

这就造成了一个问题:资本主义发展程度不高的社会选举易流于形式,或把持在少数集团手里,或造成独裁局面(比如南美、非洲)。有能力的人也可能无法募集到充足的资金,得不到支持而抱憾。

孙中山当时可能考虑到了这些因素,期望取长补短,设计一套适合中国实际情况的宪政体制。虽然他的“五权宪法”没有达到预期,但他为民主制度本土化的探索精神仍然值得嘉许。

作者 于 2021年6月7日 编辑
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作者 于 2021年6月7日 编辑
邹韬奋 虽然韬光养晦,亦当奋起而争(拜登永不为奴:h.2047.one)
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