联合国人权办对中国新疆人权关切问题的评估
简介
2017年底，联合国人权事务高级专员办事处(OHCHR) 开始收到各种民间社会团体越来越多的指控，称维吾尔族和其他以穆斯林为主的少数民族成员在中华人民共和国的新疆维吾尔自治区(以下简称“XUAR”和“China”)失踪或消失。2018年，联合国强迫或非自愿失踪问题工作组报告称，“随着中国政府在新疆维吾尔族自治地方引入‘再教育’营”，XUAR 发生的失踪案件“大幅”增加。自那时以来，各种各样的非政府组织、智囊团和媒体机构发表了大量研究和调查报告，以及受害者的公开陈述，声称在所谓的“营”中存在大规模的任意拘留，并声称存在酷刑和其他虐待行为，包括性暴力和强迫劳动等。
联合国消除种族歧视委员会在2018年8月审议中国定期报告期间，对大量报告称新疆以打击宗教极端主义为借口，拘留大量维吾尔族和其他穆斯林少数民族表示震惊。政府表示，“职业培训中心是为那些犯了“轻微罪行”的人设立的。在随后的政策文件中，政府提出了这些中心，作为其在新疆维吾尔自治区打击恐怖主义和防止或打击“极端主义”的战略的一部分，同时为该区域的发展、创造就业和脱贫攻坚作出贡献。
鉴于指控的广度和严重性，以及所收到信息的性质，人权高专办自2018年以来一直寻求获得 XUAR 以核实指控。与此同时，并根据大会第48/141号决议规定的全球任务，在现有资源范围内，人权高专办继续监测情况并评估指控，包括审查和批判性分析公开获得的正式文件以及研究材料、卫星地图和其他公开来源信息，按照人权高专办的标准方法审查其来源、可信度、份量和可靠性。在人权高专办的整个审查过程中，特别注意了政府的正式文件和资料，包括法律、政策、统计数据、法院裁决、政府公布的正式声明和白皮书，以及一些其他公开文件，人权高专办根据官方性质的强烈迹象评估这些文件极有可能是真实的。人权高专办还仔细研究了中国政府提交的资料，包括在其向联合国人权条约机构提交的审查中以及在答复联合国特别程序来文时提交的资料，并审查了中国国内学术机构和其他机构提交的材料。
作为正在进行的对话进程的一部分，人权高专办于2021年3月17日正式向中国常驻联合国日内瓦办事处代表团提交了一份要求提供具体资料的请求，其中根据对截至该阶段的材料的审查详细说明了特别感兴趣的各个领域，包括官方数据，但没有收到正式答复。2021年7月19日，人权高专办进一步提议与相关政府官员举行会议，讨论在新疆维吾尔自治区打击恐怖主义和预防和打击“极端主义”的适用法律框架。 5. 作为对大量文件的补充，人权高专办还根据其标准做法和方法，对直接和第一手了解 XUAR 情况的个人(24名女性和16名男性; 23名维吾尔族，16名哈萨克族，1名吉尔吉斯族)进行了40次深入访谈。26名受访者表示，自2016年以来，他们要么被拘留，要么在整个新疆维吾尔自治区的各种设施中工作。在每一个案例中，人权高专办都评估了这些人的可靠性和可信度、所传达信息的真实性以及与从其他来源获得的信息的一致性。确保面谈的安全构成了重大挑战。大多数访谈是出于与新冠肺炎相关和/或安全原因进行的远程访谈。除了“不伤害”原则之外，还根据人权高专办的标准做法采取了其他措施，以加强对提供信息者的保护。
本文件所载的评估是基于中国根据国际人权法所承担的义务，这些义务主要载于中国已加入的人权条约，特别是《消除一切形式种族歧视国际公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《儿童权利公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》和《残疾人权利公约》。《消除对妇女一切形式歧视国际公约》包括《消除对妇女一切形。中国还签署了《公民权利和政治权利国际公约》(ICCPR) ，但尚未批准该公民权利和政治权利国际公约。因此，作为一个法律问题，缔约国有义务避免采取任何可能破坏该条约目标和宗旨的行动。此外，中国还受到被视为国际习惯法的人权准则的约束，特别是在生命权、禁止基于种族、宗教或性别的歧视以及宗教自由权方面。此外，一些人权规范也被视为构成国际法的强制法或强制性规范，为整个国际社会所接受和承认，作为在任何情况下都不得克减的规范。其中包括禁止任意剥夺生命、酷刑、奴役、任意拘留、种族歧视，以及犯下包括危害人类罪在内的国际罪行。最后，人权高专办审议了联合国反恐怖主义和预防及打击暴力极端主义文书所载的标准，以及国际劳工组织的劳工权利公约。
按照人权高专办的标准做法，与政府分享了评估结果，征求事实意见。政府应要求所作的回应载于本报告附件。
另外，政府邀请高级专员于2018年9月访问中国。由于2019冠状病毒疾病大流行以及需要讨论这种访问的参数，直到2022年3月才就访问达成协议。作为访问的一部分，与中国政府商定，高级专员还将访问新疆维吾尔自治区，此前已部署了一个先遣队，为她于2022年4月和5月进行的访问做准备。
背景
新疆维吾尔自治区是中国面积最大的地区，占中国国土面积的六分之一，人口2585万。它富含煤炭、天然气、石油、锂、锌和铅等资源，也是棉花等农业生产的主要来源。由于与阿富汗、印度、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、蒙古、巴基斯坦、俄罗斯和塔吉克斯坦接壤，该地区还提供了进入中亚及其它地区市场的重要路线和通道。
从人口统计学角度来看，新疆是中国增长最快的地区之一，其民族构成自1949年以来逐渐发生了变化。1953年，在第一次人口普查时，该地区总人口的75% 以上是维吾尔族人，他们主要是逊尼派穆斯林，汉族占7% 。生活在该地区的其他主要穆斯林族群包括按字母顺序排列的回族、哈萨克族、吉尔吉斯族、蒙古族和塔吉克族。根据最新的人口普查和政府的《新疆族群动态和数据白皮书》 ，虽然汉族和维吾尔族的总人口都有所增长，但维吾尔族人口现在约占该地区总人口的45% ，汉族人口约占42% 。这些变化似乎主要是汉族人移民到西部地区的结果，包括政府政策提供的激励措施。
历史上，XUAR 是中国最贫困的地区之一。它一直是中央政府许多发展和脱贫攻坚政策的重点。据官方媒体报道，2014年至2018年间，新疆共有230万人摆脱了贫困，其中190万人来自少数民族人口最多的南疆。据官方数据显示，2021年，新疆国内生产总值(GDP)增长7% ，城乡居民人均可支配收入分别增长8% 和10.8% 。此外，据报道，在城镇建设了169万套农村住房和156万个政府补贴的住房项目。然而，23个联合国人权机制对包括新疆维吾尔自治区在内的少数民族地区多年来在经济、社会和文化领域的歧视表示关注。
2009年7月，自治区首府乌鲁木齐爆发骚乱。当时的联合国人权事务高级专员呼吁对暴力事件的原因进行调查。政府报告称，“从1990年到2016年底，分裂主义、恐怖主义和极端主义势力在新疆发动了数千起恐怖袭击，造成大量无辜平民和数百名警察死亡，造成了不可估量的财产损失”。在 XUAR 以外的中国城市也发生了一系列暴力事件，造成数十人死亡，而政府一直将这些事件定性为恐怖主义性质的事件。与此同时，维吾尔人作为战斗人员参与武装组织的情况继续被报道，包括在阿富汗和叙利亚，这些武装组织受到联合国反恐制裁，这仍然是中国当局和国际社会更广泛关注的一个问题。
2014年5月，在这些事态发展之后，政府发起了它所称的“严打”行动，以打击恐怖主义威胁，它将这些威胁与新疆维吾尔自治区的宗教“极端主义”和分裂主义联系起来。在2019年的一份白皮书中，政府表示，“自2014年以来，新疆共摧毁暴力恐怖团伙1588个，抓获恐怖分子12995人，缴获爆炸装置2052件，惩处非法宗教活动30645人4858次，没收非法宗教材料345229份。”。政府宣称其做法取得了成功，并报告说，自2016年以来，新疆维吾尔自治区没有发生恐怖主义事件。
中国认定恐怖主义和“极端主义”的法律和政策框架
在官方声明中，政府强调，“新疆相关问题实质上是打击暴力恐怖主义和分裂主义”，政府正在“依法”打击暴力恐怖主义和分裂主义。在2019年3月发布的《新疆打击恐怖主义和极端主义及人权保障白皮书》中，政府声称，中国的法律是“遏制和打击恐怖主义和极端主义的有力法律工具”，坚持“保护合法活动、遏制非法行为、遏制极端主义、抵制渗透、预防和惩治犯罪的原则”。报告还强调，新疆维吾尔自治区地方政府“充分尊重和保障包括宗教信仰自由在内的公民权利”。
根据国际法，联合国有关决议和其他文书一贯强调，各国打击恐怖主义和暴力极端主义的措施必须牢牢立足于尊重人权和法治。它们认识到，有效的反恐和反暴力极端主义措施与保护人权不是矛盾的目标，而是相辅相成的。要确保反恐对策符合人权标准，就必须确保相关立法和适用政策提供一个框架，适当考虑和处理人权风险和影响，排除任意和歧视性适用，并纳入防止侵权行为的适当保障和补救措施。联合国高级专员和联合国关于在打击恐怖主义的同时促进和保护人权和基本自由的联合国特别报告员，除其他外，强调了这在许多法律制度中仍然是一个挑战。
中国建立了所谓的“反恐怖主义法律体系”，由具体的国家安全和反恐怖主义立法、一般刑法和刑事诉讼法，以及有关宗教和“去极端化”的正式法规组成。大多数这些法律法规，无论是在国家层面还是在新疆维吾尔自治区层面，都是在2014年至2018年“严打”行动的背景下通过或修订的。这些演变伴随着许多官方政策声明和解释性立场。
“恐怖主义”和“极端主义”概念的明确性、广度和范围
《中华人民共和国反恐怖主义法》 (“CTL”)和《中华人民共和国反恐怖主义法新疆实施办法》 (“XIM”) 都将恐怖主义定义为:
以暴力、破坏恐吓等手段制造社会恐慌、危害公共安全、袭击人员、财产或者胁迫国家机关、国际组织，以达到其政治、意识形态或者其他目的的主张和行动。
定义的要素措辞宽泛。诸如“主张”、“社会恐慌”和“其他目标”等概念没有明确界定，可能包括范围广泛的行为，这些行为实质上远离严重性的足够门槛和从事恐怖主义行为的明显意图。在 CTL 和 XIM 中，恐怖主义的定义进一步附有构成“恐怖主义活动”的行为清单，这些行为为定义提供了一些明确性:
“本法所称恐怖活动，是指下列具有恐怖性质的行为: (一)组织、策划、准备或者进行造成或者企图造成人员伤亡、财产重大损失、公共设施破坏、社会秩序混乱和其他严重社会危害的活动;(二)在公共场所鼓吹恐怖主义、煽动恐怖主义活动、非法持有鼓吹恐怖主义的物品或者强迫他人穿戴鼓吹恐怖主义的服装或者标志; (三)组织、领导或者参加恐怖组织;(四)向恐怖组织、恐怖分子提供情报、资金、物资、劳务、技术、场所和其他支持、协助和便利，实施恐怖活动或进行恐怖活动培训; (五)其他恐怖活动”。
所列活动一般与《刑法》定为刑事犯罪的行为相对应。然而，列出的一些活动仍然以模糊和/或主观的措辞陈述，而没有进一步澄清这些活动可能包含的内容，例如，“扰乱社会秩序和其他严重的社会危害”。
2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于办理恐怖主义、极端主义刑事案件适用法律若干问题的意见》 ，对相关规定的解释作了进一步澄清。《意见》就《刑法》第120条关于组建、领导或积极参与恐怖主义组织的某些条款的解释和适用提供了一些指导。虽然《意见》有助于进一步界定某些被视为恐怖主义的活动，但并未解决所有关切问题，例如下文所讨论的各种恐怖主义罪行描述中“极端主义”一词的范围。
因此，有人担心，这些定义的范围可能使合法的抗议、异议和其他人权活动或真正的宗教活动属于“恐怖主义”或“恐怖主义活动”的范围，从而对受国际人权法保护的合法活动施加强制性的法律限制。
在“极端主义”方面，《新疆宗教事务条例》(“XRAR”)对“宗教极端主义”作了界定
歪曲宗教教义，鼓吹极端主义，以及其他极端思想、言论和行为，如鼓吹暴力、社会仇恨和反人类。
因此，XRAR 禁止“极端主义思想”、“思想”、“活动”、“服装”、“符号”、“标志”和“内容”，但对于这些要素的构成，比如什么使其成为“极端主义”，几乎没有明确说明。
《 XUAR 去极端化条例》 (“XRD”) 将“极端主义”定义为“利用歪曲宗教教义或其他手段煽动仇恨、歧视、鼓吹暴力的主张和行为”，“极端化”定义为“在极端主义影响下传播激进宗教意识形态，拒绝和干涉正常生产生活的言论和行为”。该条例还包含一个开放式的“极端主义的主要表现形式”清单，所有这些都将被禁止，包括“干扰正常的文化和娱乐活动，拒绝或拒绝广播电视等公共产品和服务”，“通过不规则的胡须或名称选择传播宗教狂热”，以及“故意干扰或破坏计划生育政策的实施”。在这方面，值得注意的是，中国的法律和政策一直笼统地提到“极端主义”，而没有关键的限定性形容词“暴力”，像联合国文书处理这个问题时一样。
因此，法律文本似乎将可能被解释为与宗教活动有关的个人选择问题与“极端主义”混为一谈，将“极端主义”与恐怖主义现象混为一谈，从而大大扩大了可以以反恐目标或借口作为打击目标的行为范围。这种通过使用广义或模糊定义进行的混淆，在中国刑法的刑事定罪方面带来了特殊问题，例如“通过书籍、音像资料宣传恐怖主义和极端主义”或“明知制造、传播和宣扬恐怖主义或极端主义而持有书籍、音像资料或其他物品”。由于对“极端主义”的定义或构成具有高度主观性的概念，联合国关于在打击恐怖主义的同时促进和保护人权和基本自由的联合国特别报告员认为：
...一词在具有约束力的国际法律标准中毫无价值，作为刑事法律类别使用时，不符合法律确定性原则; 因此，它本身不符合行使某些基本人权。
用于识别“极端主义”嫌疑人和“风险”人员的方法
如前所述，2017年《 XUAR 非极端化条例》(“XRD”)包括一份“极端化的主要表现形式”清单，被描述为“在极端主义影响下的言论和行动”，应予禁止。这份清单可能是为了将 XUAR 各地出现的一些此类清单标准化和编纂，其中最显著的是一份宗教极端主义迹象清单，据报道，地方当局和警察部门已于2014年12月开始分发这份清单。这些宗教极端主义的“迹象”和“主要表现形式”清单包括那些完全符合行使基本自由的行为，而这些行为本身并不与暴力或潜在的暴力行动相联系。例如: “拒绝收音机、电视”; “成为留着大胡子的中青年男子”; “突然戒烟戒酒，不与喝酒吸烟的人接触”; “抵制足球、歌唱比赛等正常的文化体育活动”; 等等。
与表达不同意见相关的各种形式的行为，用广义的术语陈述，也被认为是“极端主义”的标志。如“抵制现行政策法规”、“利用手机短信、微信等社交聊天软件交流学习经验、阅读非法宗教宣传品”、“携带非法政教书籍、音像制品或者在住所查验到”、“利用卫星接收机、互联网、广播等设备非法收听、收看、传播境外宗教广播电视节目”、“抵制政府宣传”、“拒绝观看正常的影视网络”等。
此外，这些清单还包括违反其他法律和政策的行为，例如计划生育政策。这意味着，违反这些其他法律或政策的人不仅会因其本身的违反而受到该法律或政策所规定的制裁，而且还可能属于被视为“极端主义”的范围，并因此产生额外的后果，例如刑事惩罚和/或“再教育”，如下文所述。
这些用于识别“极端主义”或恐怖主义“风险”人员的指标清单似乎基于一些要素，而这些要素并不一定作为个人已经从事或有可能从事暴力极端主义或恐怖主义行为的实际和实质性指标。相反，它们似乎是基于将这些指标与“恐怖主义”或“极端主义”简单地联系起来，而这些指标中的许多指标，单独(甚至集体)采取，可能仅仅是个人在伊斯兰宗教信仰和/或合法表达意见的实践中的选择或多或少的表现。基于这些主观或表面的“风险因素”，过分强调可能被认为是合法的宗教实践、文化偏好或个人选择的因素的方法论的使用，有可能会对人们(与暴力极端主义或恐怖主义没有联系的人)撒下一张大网，使他们受到这些法律和政策的约束，产生不可预测的结果，并可能任意应用法律和政策。根据包括可能构成合法行使宗教自由权利的行为的指标实施强制性制裁，极有可能变成基于族裔-宗教身份及其个人表达而对个人实施歧视性适用和利用作为定性工具。
对所谓“恐怖主义”或“极端主义”行为的反应的范围和性质
在2019年8月发布的《新疆职业教育》白皮书中，政府解释说，新疆的制度力求在对严重行为的严厉惩罚与对轻微案件的同情、宽大、教育和改造之间取得平衡。在这种制度下，对严重行为的判决和处罚由刑事法院执行，而行政轨道则处理更多的“小”案件。这条行政跑道涉及所谓的「职业教育中心」(VETC 设施) ，这些设施可安置个人进行「去激进化」及「再教育」。什么构成“严重”和“轻微”恐怖主义行为和/或“极端主义”行为之间的重大区别尚不清楚，同类行为往往包括在这两个法律类别之下。这给广大民众带来了进一步的不确定性，即哪些案件必须(或可以)在正式法院诉讼程序中裁决，哪些案件将(或可能)通过行政手段处理。此外，根据“严重性”的评估，对案件类别的区分本身就是基于不明确的标准(例如“情节轻微”、“构成实际危险但尚未造成实际后果”、“主观恶意不深，可以真诚忏悔”或“仍然是对社会的威胁”)。这些措辞宽泛的要求为法律的任意、不一致和主观适用创造了巨大的空间。因此，同一行为很容易导致截然不同和不可预测的法律后果。
此外，根据法例，不论在刑事或行政方面，每个介入的主管当局(不论是警方、检控人员、法官或执法人员) ，均可决定是否需要接受“教育”，并可指示将个别人士转往职业训练局的设施。因此，安置在这样的设施成为犯下任何类型的行为，可以被解释为“恐怖主义”或“极端主义”，无论该人是否也被刑事起诉的可利用的后果。更令人关注的是，法例未能就“教育及转型”制度本身的核心元素提供足够的法律确定性，例如职业训练局设施内的这类住宿课程的可容许持续时间，或个别人士获得或可被视为获得适当“教育”并因而有法律责任获释的准则或程序。
预防、调查和强制权力的广度以及监督和纠正的程度
根据适用的法律，公安机关和更广泛的行政部门被赋予预防、调查和应对恐怖主义和“极端主义”行为的深远权力。例如，《反恐怖主义法》(CTL)和《新疆实施办法》(XIM)授权公安机关采用“技术调查措施”，收集和保存个人生活中许多方面的数据，包括个人数据和生物特征数据。《刑事诉讼法》允许这些当局使用包括电子监视在内的特殊侦查手段，而《刑事诉讼法》则授权对嫌疑人实施一系列限制措施，包括命令不得离开城市、不得使用公共交通工具、不得与某些人联系、交出护照或定期向当局报告。根据法律，其他实体也有一定的作用，必须与当局合作。例如，电信和互联网供应商必须建立信息内容监控系统，并为公安官员提供解密和其他技术支持; 地方政府必须利用技术和其他措施，防止恐怖主义和“极端主义”蔓延，并确保“城市公共区域根据需要”配备“公安视频图像信息系统”。
除了这些具体的反恐权力之外，还有公安机关的一般权力，即在不经独立审查的情况下长期拘留和审前拘留嫌疑人，这违反了国际人权法和标准。例如，根据《刑事诉讼法》 ，在进行正式审查和作出批准逮捕的决定之前，一个人可被拘留长达37天。
关于根据《反恐怖主义法》行使权力，第94条惩处反恐机构人员滥用权力和“其他违法违纪行为”。《中华人民共和国国际反恐怖主义法》规定，情节严重的反恐机构和有关部门工作人员，如果“在反恐工作中不履行职责”，可以给予行政处分，并对犯罪行为追究刑事责任。《中华人民共和国行政处罚法》第二条还规定，“有关单位或者个人”对《中华人民共和国行政处罚法》作出的行政处罚或者行政强制措施的决定不服的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。
人权高专办没有资料说明这些补救办法在多大程度上得到了执行，无论是绝对执行，还是按相关案件的比例执行，或者在执行的情况下，这些补救办法在制止侵权行为和提供有效补救方面的效力。可适用的法律文本本身表明，对行使反恐怖主义和反“极端主义”法律和政策赋予的权力的当局的独立司法监督即使有，也是有限的，这增加了歧视性或任意适用的风险。中国法律赋予当局广泛和深远的法律权力，需要根据合法性、必要性、相称性和问责制原则，进行全面和透明的监管，以便与人权和基本自由保持一致，特别是保护隐私权和行动、言论和宗教自由权。
总之，中国的“反恐怖主义法律体系”是建立在模糊和宽泛的概念之上的，这些概念赋予不同官员在解释和适用这些概念方面的重大自由裁量权。根据该框架确定和评估有问题行为的方法过于简单，容易主观，似乎没有以经验证据为依据，确定所依赖的行为指标与恐怖主义或暴力极端主义之间的联系。此外，这种行为所附带的法律后果是不可预测的，也没有得到充分的监管。当局被赋予广泛的调查、预防和强制权力，但保障措施有限，司法监督独立。这些因素无论是个别还是累积起来，都对该制度是否符合国际人权法表示严重关切，它们建立了一个容易受到任意和歧视性适用的框架，不合理地限制了合法权利的行使，可能使个人遭到任意拘留，而且未能提供充分的保障以防止滥用。在实施这一制度的背景下，并通过将“极端主义”与某些宗教和文化习俗联系起来，这一制度还带有对有关族裔和宗教群体实施不必要、不成比例和歧视性做法的固有风险。
入狱以及其他形式的自由剥夺
正如上文所述，政府已解释，其反恐和反“极端主义”制度是基于区分“严重”行为和需要宽大处理、教育和改过自新的“轻微”案件，而“严重”行为需要通过刑事司法制度予以惩处。在后者的行政管理路径下，有关人士一般会被安置在所谓的「职业教育中心」(VETC)。中国政府一直坚称职业训练中心的设施自2019年起已关闭。
转送职业教育培训中心
2018年10月，在政府首次表示存在“职业培训中心”后不久，《中华人民共和国反恐怖主义法实施办法》(“XIM”)和《新疆反极端化条例》(“XRD”)都进行了修订，明确引入了允许设立此类中心的条款。2019年年中，在对消除种族歧视委员会的后续回应中，政府报告说，它已经“依法建立了职业教育中心，以消除恐怖主义和宗教极端主义蔓延的温床和条件。
根据政府2019年发表的《新疆职业教育》白皮书及相关法律规定，这些中心可关押三类人士。第一类人包括因恐怖主义或“极端主义”罪行被定罪的个人，他们在服刑期满后被“评估为仍然对社会构成潜在威胁”。根据法律，这些人是通过法院判决被送往职业训练中心设施的。第二类包括“被煽动、胁迫或诱使参加恐怖主义或极端主义活动的人，或在不严重到构成犯罪的情况下参加恐怖主义或极端主义活动的人”。这些人可根据警方的决定转介到职业训练中心设施。第三类是“被煽动、胁迫或诱使参加恐怖主义或极端主义活动的人，或者参加构成实际危险但未造成实际伤害的恐怖主义或极端主义活动的人”。在这种情况下，检察院可以在犯罪人“主观恶意不深，能够真诚忏悔，自愿接受教育和帮助”的条件下，决定免除刑罚。
政府在同一份2019年白皮书中表示，“(职业训练局设施)的教育和培训不是限制或限制人身自由的措施”，而在回应消除种族歧视委员会时，政府表示职业训练局设施是“学校的本质”。然而，根据国际人权法，当一个人“未经其自由同意被拘留”时，就发生了剥夺自由的情况，涉及“在狭窄空间内对行动的更严格限制，而不仅仅是干涉行动自由”。国际人权法意义上的剥夺自由可以发生在任何类型的地点，不需要正式贴上这样的标签。
2019年关于“新疆职业教育”的白皮书指出，这些中心是“住宅”，转送必须遵循法院或公安官员的决定，而不是自愿的。即使在检察院转介的情况下也是如此，在转送到职业训练中心和判处监禁之间，有关个人有一个“选择”，这意味着安置在职业训练中心是一种替代监禁的制裁形式。
人权高专办约谈的被安置在职业培训中心设施的个人说，他们被带到这些设施，通常是被公安人员带到这些设施。2017年至2019年期间被逮捕的大多数受访者在被移交职业培训中心设施之前被关押在警察局。他们说，他们被告知必须前往职业培训中心设施，而且没有其他选择。没有一个受访者认为他们可以对移交程序提出质疑，在被送往职业培训中心设施之前或在他们在那里的任何时候，他们都没有机会接触律师。其中一些人在最终被安置之前在警察局接受了长时间的审讯。
没有一个被采访者说他们能够离开设施或回家。在职业训练中心的设施，所有受访者均发现有大量保安人员在场，警卫人员手持枪支及/或警棍(包括电棍) ，大部分身穿警察制服。受访者在职业训练局设施逗留的时间不一，但一般在两个月至18个月不等。当他们被带到该设施时，没有人被告知他们逗留的时间。大约一半的受访者表示，他们偶尔会被允许与亲戚见面或打电话，尽管只是在密切监视之下。另一半人与家人没有任何联系，他们的家人往往不知道他们在哪里。
中国政府下属媒体定期传播有关职业培训中心设施的宣传视频。在这些视频中接受采访的人要么对他们的逗留表示欢迎，要么表示这有助于他们避免被恐怖主义或“极端主义”所吸引。相比之下，接受人权高专办采访的人说，警卫明确告诉他们，当外人或家人来访时，要对自己在该设施的经历持积极态度。例如，一名受访者报告说，在外国代表团来访之前，他们被告知，“一切都很好”，他们可以每天晚上回家，他们正在学习，食物是可以接受的。此外，一些受访者报告说，一旦被释放，就明确禁止披露有关该设施的任何信息，有些受访者还必须签署一份这方面的文件。
政府声称“参与者可以随时自由加入或退出项目”。然而，人权高专办获得的前后一致的说法表明，没有自由和知情同意被安置在这些中心; 被关押在这样一个戒备森严的中心的个人不可能自愿离开; 从有关个人的角度来看，在职业培训中心设施中的逗留是无限期的，其结束只能通过满足当局评估的未定义的标准来确定。因此，鉴于安置在职业培训中心的设施并非自愿的，而且被安置在这些中心的个人似乎别无选择，安置在职业培训中心的设施相当于一种剥夺自由的形式。
国际人权法要求剥夺自由不得具有任意性。《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》第9条规定禁止任意拘留，这既是国际法的国际习惯法规范，也是强制性规范。正如联合国人权事务委员会在监督公民权利和政治权利国际公约执行情况的权威性指南中解释的那样，“任意性”的概念并不等同于“违法”: 当存在不适当、不公正、缺乏可预测性和正当法律程序，以及缺乏合理性、必要性和相称性等因素时，逮捕或拘留可能得到国内法的授权，但仍然是任意的。同样，联合国任意拘留问题工作组负责评估成员国个人申诉人提出的任意拘留申诉，该工作组认为，在显然不可能援引任何法律依据为剥夺自由辩护的情况下，包括在没有任何立法规定的情况下，以及在严重不遵守关于公平审判权的国际准则的情况下，剥夺自由是任意的。这些保护包括被告知自己的权利和逮捕理由的权利，以及有充分机会接触律师和家庭成员的权利。根据国际人权法，如果拘留是为了回应合法行使人权，例如行使见解或言论自由权、离开自己国家的自由、宗教自由，以及少数民族享有自己的文化、信奉自己的宗教或使用自己的语言的权利，也是任意拘留。
从这个角度来看，职业培训中心系统的几个关键特点引起了人们的关注。首先，在居住设施中剥夺自由似乎在相当长的一段时间内没有任何明显的法律依据。2018年10月，《中华人民共和国反恐怖主义法新疆实施办法》(“XIM”)和《新疆反极端化条例》(“XRD”)进行了修订，以授权建立 VETC 和将个人转介到住宿项目，尽管转送 VETC 的浪潮早在2017年4月就已经开始了。此外，如上所述，《新疆反恐怖主义法》和《 XRD 条例》的范围模糊，容易出现过于宽泛的解释，因此具有任意性和歧视性。
第二，如上所述，可以提交个人并将其安置在职业介绍和培训中心的理由包括表面上合法的行为，包括作为行使基本权利和自由的表现或表现。所谓的“卡拉卡克斯名单”(Karakax list)描述了转送至职业训练局的各种无伤大雅的理由，这份名单在公共领域似乎是一份可能自2019年起生效的政府文件，而且极有可能是真实的。这份名单包括一份电子表格，其中载有 XUAR 一个特定地区职业培训中心设施内维吾尔族“受训人员”的信息，包括311名受训人员及其转介原因。这些原因包括孩子太多、“不安全人士”、出生在某些年份、有前科、戴着面纱或胡子、申请过护照、没有离开过国家等等。前被拘留者向人权高专办报告了类似的转交理由，他们说，转交给职业培训中心的原因是旅行或与外国有联系、试图取消其中国公民身份、在邻国拥有双重国籍或下载了 WhatsApp。其他人只是被告知他们在名单上，或者必须完成一个配额。由于进行评估的主观手段，职业培训中心设施任意拘留人员的风险很大。
第三，在“自愿”拘留中心的安置似乎缺乏任何拘留情况下应有的程序，实际上剥夺了有关个人作为国际法事项必须伴随拘留的保障和保护。被拘留者似乎没有机会接触律师，也没有被告知他们的安置期限或释放标准，法律没有对此作出规定。与人权高专办交谈过的人描述了某种形式的程序，通常是在他们被释放之前不久，在这种程序中，他们被“告知”他们的不当行为，当局对他们的案件的宽大处理，以及他们被判处的刑期随后似乎已经被免除(他们的释放证明了这一点)。这些报告符合并与其他迹象一致，表明在2018年10月左右，有人试图追溯性地“规范”职业训练中心设施中人员的地位。118在2018年10月16日发布的一段视频中，119政府还提到“两次通报一次公布”会议，这是一种准法律程序，当局通知当事人及其家属他们参与恐怖活动的性质，进一步通知他们参与“极端”活动的性质，并随即宣布政府依法宽大处理的政策。120一名受访者描述了自己的经历: “我没有被告知我在那里干什么，我会在那里呆多久。我被要求承认一项罪行，但我不知道我应该承认什么。”
一些受访者描述了在职业训练中心被“判刑”的情况，一些人描述了被分组带到“法庭”的情况。没有律师出席这些会议，接受采访的人报告说，他们被要求从大约75或72项“罪行”的清单中“选择”他们的罪行。这类诉讼——在许多情况下是在拘留数月之后进行的——表明，处理“极端主义”和“恐怖主义”罪行指控的刑事和行政轨迹实际上往往交织在一起，刑事诉讼显然被用来迫使人们接受转介到职业训练中心设施，追溯证明这种转介是正当的，或者通过可以撤销的临时释放令限制和控制人们获释后的行为。实质上，这些程序的结合为官员提供了具有特殊广度的有效权力，使个人被剥夺自由并在获释后返回自由。
第四，职业训练中心设施的教育方案的性质和功能目的也令人关注，因为这些方案的方向是政治再教育。XIM 指出，职业技能培训中心的目的是教育和改造受“极端主义”影响的人，包括在“职业技能教育和培训中心以及其他教育和改造机构”。政府关于“新疆职业教育”的白皮书指出，职业教育培训中心“提供的课程包括标准的中文口语和书面语、法律知识、职业技能和去激进化。”国际劳工组织标准执行和应用专家委员会在审查1958年《歧视(就业和职业)公约》(第111号)和1964年《就业政策公约》(第122号)时，对职业培训政策“至少部分是在高度安全和高度监视的环境中执行的”表示关切，并要求政府将职业培训和教育中心的任务“从基于行政拘留的政治再教育转向《公约》更广泛的目的”，即充分、生产性和自由选择的就业。然而，对 OHCHR 的第一手资料显示，该国强调“政治教育”和基于自我批评的改造。这种强制性行政措施被联合国任意拘留问题工作组认为是“固有的武断”。
最后，考虑到移交职业培训中心设施的标准在很大程度上基于种族、宗教和文化认同和表达形式，令人严重关切的是，职业培训中心设施中剥夺自由的做法是歧视性的，这加剧了中心拘留的任意性质。
政府没有公布在职业训练中心接受再教育的人数的官方数据。2018年，联合国消除种族歧视委员会指出，“估计被拘留的人数从数万人到超过100万人不等”，并呼吁政府提供过去五年的统计数据。对此，政府声称，无法说明参加教育和培训的人数，因为这是“动态的，因为人们不断地来来往往”，政府此后一直保持这一立场。
然而，各种政府官方文件和声明都表明了这项计划的规模。2019年发布的《新疆职业培训与教育》白皮书指出，这不仅仅是针对个别案例，而是针对“许多人”。此外，2017年之前的一些政府文件和声明提供了当局对新疆维吾尔自治区“极端主义”威胁的看法以及相应的“教育”需求，这进一步表明了影响新疆维吾尔自治区相关人口重要比例的潜力。此外，公共领域的政府文件似乎可信，这些文件不仅提到在新疆维吾尔自治区各地都有职业培训中心的设施，而且表明在这些设施的运作和实施方面存在大规模的官僚机构和方法。同样，从公共来源获得的卫星地图也提供了许多具有安全特征的建筑物的信息，例如高墙、瞭望塔和带刺铁丝网的外部和内部围栏，自2016年以来，这些建筑物似乎已在新疆维吾尔自治区建立或扩大，与“严打”相应。
对职业培训中心设施中的拘留有直接了解和亲身经历的个人告诉人权高专办，他们与许多其他人一起被拘留，他们个人认识许多被安置在职业培训中心设施中的其他亲属和朋友。正如一个人描述的那样，“每个邻居都有人在难民营里，或者像他们所说的‘被带去学习’。”人权高专办约谈的个人被关押在职业培训中心的设施中，这些设施分布在新疆维吾尔自治区至少八个不同的地理位置。
在缺乏官方数据的情况下，其他研究人员综合利用来源和数据点来评估和估计受影响人口的范围。这些文件包括似乎是官方的文件、招标公告和卫星地图，揭示了职业训练中心设施中拘留的规模。一些分析还基于文件，这些文件似乎提供了关于新疆维吾尔自治区各州县居民被拘留状况的信息。根据所采用的方法，估计在2017年至2018年期间，这些县镇约有10% 至20% 的成年“少数民族人口”遭到某种形式的拘留。
根据目前收到的资料，人权高专办无法确认受职业培训中心制度影响的个人总数的估计数。然而，这些不同的信息来源累积起来支持这样一个结论，即职业培训中心设施系统是打算在该区域整个地理范围内广泛运作的。在没有可信信息表明情况相反的情况下，虽然无法确认职业培训中心设施中的具体被拘留者人数，但可以从现有信息得出合理结论，即职业培训中心的人数至少在2017年至2019年期间非常多，其中包括维吾尔族和其他以穆斯林为主的少数民族人口的相当大比例。
总之，根据审查的资料，可以合理地得出结论认为，至少在2017年至2019年期间，职业培训中心的设施发生了大规模任意拘留的情况，影响到新疆维吾尔族和其他以穆斯林为主的少数民族社区的相当大比例。政府表示，职业训练局的设施现已关闭，所有“学员已毕业”，因此，这些设施可能不再使用。人权高专办无法证实这一点，主要原因是自2019年底以来缺乏相关官方或其他资料，无法进行实地核查。无论如何，仍然存在相当大的关切，主要是因为支撑职业培训中心系统运作的法律和政策框架仍然存在，而且在目前尚未采用的情况下，可以在任何时候重新采用。
通过刑事司法系统进行拘留
除了大规模将个人转移到职业训练中心设施外，XUAR 的刑事逮捕、定罪和判处长期监禁的案件似乎也明显增加。
政府资料显示，2018年的刑事案件数字有所上升，较过去五年的平均数字上升25.1% 。同样，2019年，这一数字比前5年的平均水平高出19.2% 。人权高专办指出，中国刑事案件的定罪率一般为99.9% 。政府指出，在许多国家，刑事定罪的少数民族被告比例低于少数民族在该区域总人口中的比例，但没有提供因恐怖主义或与国家安全有关的罪行而被定罪的少数民族比例的分类数据。
政府表示，在2013年至2017年期间，XUAR 法院完成了297,000宗刑事案件。145. 根据政府资料，二○一七年新疆维吾尔自治区公安机关被羁押人数增加35% ，二○一八年按年增加约8% 。
2017年的另一个变化是被判处五年或更长刑期的人数增加。在2017年之前，在新疆维吾尔自治区被判刑的总人数中，约有10.8% 的人被判刑超过5年。2017年，这一比例升至87% 。根据政府官方统计数据，仅2017年一年，新疆维吾尔自治区法院就判处86,655名被告5年或更长刑期，比前一年多10倍，146名被告，尽管同样无法分列因恐怖主义或“极端主义”相关罪行而被指控和定罪的人数。
数据仍然不完整，2020年及以后的类似数据尚未提供。这使得很难在较长的时间框架内考虑这些统计数据，确定这些数据是否可能是一个大趋势的一部分，以及定罪数量的增加是否对特定人口群体产生了不成比例的影响。然而，即使2017-2018年的高峰是短期的，这也必然意味着，随着刑期的延长，新疆的囚犯人数将大幅增加。在2021年4月的一份声明中，政府证实，“新疆数据项目”、“新疆受害者数据库”和“维吾尔族转型正义数据库”(主要由家庭成员使用的民间社会平台)中的10,708个条目中，近三分之一涉及因“暴力恐怖主义罪行和刑事犯罪”正在服刑的刑事犯。
此外，建筑物的新建或扩建，特别是在2019年之后，通过公共资源卫星地图(谷歌地球)可以看到具有高度安全特征的建筑物，似乎表明拘留设施正在增加，可能适应审前和定罪后被拘留者的相应增加。与此同时，现有的监狱在许多地方得到了扩建。举例来说，2018年至2020年，Dabancheng 乌鲁木齐第三看守所的规模大幅增加，建筑群的数量从2018年的40座增加到2019年的68座和2020年的92座。
人权高专办对2014-2019年期间新疆维吾尔自治区民族社区被告人涉嫌恐怖主义或 "极端主义" 案件的现有司法判决进行了交叉抽样检查。可公开获得的相关法院判决数量有限，不一定能代表全部的司法实践，但那些可获得的判决为司法部门解释宗教 "极端主义" 行为的方式提供了重要的见解。 其中包括：相对较小的违规行为显然受到了严厉的惩罚；尽管没有任何正式指控与恐怖主义或 "极端主义" 有关，但判决书却提到了 "极端主义" 行为；法院将行为称为 "极端主义"，但没有解释这些行为如何符合适用的法律定义；明显针对潜在的宗教行为而不是被起诉的实际行为；以及有迹象表明，将穆斯林人的任何类型的违法行为视为推定的 "极端主义"。
人权高专办还审查了许多报告和数据，这些报告和数据记录了对维吾尔族知名学者、艺术家和知识分子的逮捕和监禁，往往是长期监禁，包括在“严打”期间。联合国人权机制已经处理了一些此类案件。除了已经确定的一般人权关切之外，对这些个人的刑事起诉和拘留对其社区的生活具有更广泛的有害影响。
人权高专办从因涉嫌恐怖主义和“极端主义”相关罪行而被长期监禁的维吾尔和哈萨克斯坦海外家庭成员那里收集到的第一手资料对这一信息起到了补充作用。他们的报告进一步揭示了宗教行为和/或被认为的“恐怖主义”活动，如出国旅行或向海外汇款，在新疆维吾尔自治区是如何被严重定罪和惩罚的。
虽然不可能具体确定近年来监禁率急剧上升导致任意拘留的程度
人权高专办审查的资料引起了更广泛的关注。这是因为刑事司法制度的特点是对罪行的定义过于宽泛和模糊，对正当程序权利的限制以及缺乏司法独立性，这可能导致刑事司法制度中任意剥夺自由的更广泛模式。
总之，新疆维吾尔自治区刑事司法系统监禁数量和时间增加的趋势有力地表明，正式监禁已转向作为大规模监禁和剥夺自由的主要手段。鉴于国内刑法中的恐怖主义定义、“极端主义”和与公共安全有关的罪行含糊不清，可能导致刑事起诉和判处长期监禁，包括对轻罪或从事受国际人权法保护的行为的刑事起诉和判处长期监禁，这一点尤其令人关切。
职业教育培训中心的条件和待遇
有人一再声称，职业培训中心的设施中有关当局对被拘留者的不利条件和严厉待遇。政府否认了这些指控，并在2019年发布的《新疆职业培训与教育》白皮书中声称，“学员”的权利得到了充分尊重。
人权高专办采访的前被拘留者在新疆维吾尔自治区8个不同地理位置的设施中度过了一段时间，一般从2个月到18个月不等，其中包括伊犁哈萨克自治州、阿克苏、 巴音郭楞、 和田、克拉玛依和乌鲁木齐。在接受访谈的26名前被拘留者中，有三分之二报告说，他们在职业培训中心设施本身或在移交职业培训中心设施的过程中受到了相当于酷刑和/或其他形式虐待的待遇。这些虐待的指控要么发生在审讯期间，要么作为对(指称的)不法行为的一种惩罚形式。他们的描述包括被棍棒殴打，包括被绑在所谓的“老虎椅子”上的电棍，被泼水审讯，长时间的禁闭室，以及被迫长时间坐在小凳子上一动不动。报告因供词遭到殴打的人描述说，他们被带到审讯室，这些审讯室与人们居住的牢房或宿舍分开。超过三分之二的人还报告说，在他们被转移到职业训练中心设施之前，他们被关押在警察局，他们描述了类似的遭受殴打的情况，同时在这些设施中被固定在“老虎椅”上。
还报告了除审讯和惩罚外的各种严厉待遇形式。一些受访者描述了他们在职业训练中心设施中被关押期间部分时间被戴上手铐的情况。一个一致的主题是描述不断的饥饿，因此，重大到严重的体重减轻期间，他们在设施。他们还谈到了持续的监视，以及宿舍/牢房的灯整晚都开着，剥夺了他们的睡眠。受访者描述了宿舍/牢房里的人们如何不得不上两个小时的夜班，以确保狱友在夜间不会祈祷或违反规定。一些人还指出，他们不被允许说自己的语言(无论是维吾尔语还是哈萨克语) ，也不能实践自己的宗教，如祈祷，他们经历了进一步的困难。“政治教育”(包括必须学习和背诵所谓的“红歌”和党的其他官方材料)进一步加剧了这种情况。受访者一致认为，这是他们在职业训练局工作期间无处不在的一个方面。一位受访者形容他们的经历如下: “我们被迫每天唱一首又一首爱国歌曲，越大声越好，直到感到疼痛，直到我们的脸变得通红，脸上出现青筋。”
几乎所有受访者都描述了定期进行注射、服药或两者兼用的情况，以及在职业训练中心设施定期收集血液样本的情况。受访者在描述他们服用的药物如何使他们感到昏昏欲睡时是一致的。例如，一位受访者描述了这个过程: “我们每天收到一片药。看起来像阿司匹林。我们排成一排，有人戴着手套系统地检查我们的嘴巴，确保我们吞下去了。”。虽然这些医疗干预和治疗的频率根据受访者的不同而有所不同，但是注射和服用被称为“白色药丸”的情况都发生在它们被放置的初始阶段以及它们在 VETCs 中的整个时间。没有一个受访者被恰当地告知这些治疗方法，他们也没有感到自己有能力拒绝这些治疗方法。在这种情况下，不能推断出知情同意。
一些人还谈到了各种形式的性暴力，包括一些强奸的例子，主要影响妇女。这些陈述包括在审讯中被警卫强迫进行口交和各种形式的性羞辱，包括强迫裸体。这些描述同样描述了强奸发生在宿舍外的方式，在没有摄像头的单独房间里。此外，一些妇女讲述了她们接受侵入性妇科检查的经历，其中一名妇女描述说，这种检查是在一个小组环境中进行的，“让老年妇女感到羞愧，让年轻女孩哭泣”，因为她们不明白发生了什么。政府坚决否认这些指控，往往是通过对公开报告这些指控的妇女进行人身攻击或性别攻击。
一些受访者表示，由于他们报告在设施中经历的恶劣条件和治疗，他们的健康状况持续恶化。一些受访者还将他们在监狱中的生活描述为一种“心理折磨”，因为他们不确定被拘留的原因、被拘留的时间长短、他们的条件、持续的恐惧气氛和与外界(尤其是他们的家人)缺乏联系，以及与持续监视相关的压力和焦虑。正如一位受访者所说: “最糟糕的是，你永远不知道自己何时会被释放。”很多受访者都报称，他们在职业训练局设施内受到的监禁，对他们造成了长期的心理后果，包括心理创伤。
关于职业培训中心被拘留者的条件和待遇的一致的第一手资料揭示了多种严重的人权问题。首先，他们指出，侵犯了人道和有尊严地对待被剥夺自由者的基本义务，以及绝对禁止酷刑和其他形式的残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚。此外，他们在职业训练中心设施中日常生活的累积条件和待遇构成了对被拘留者人道待遇基本标准的违反。这种情况，特别是长期或反复出现的情况，也可能造成身心痛苦，其严重程度足以构成酷刑或其他形式的残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚。
还有人对被剥夺自由者在职业培训中心的健康权表示关切。每个人，包括被剥夺自由的个人，都有权享有能达到的最高标准的身心健康。这包括控制个人健康和身体的权利以及不受干涉的权利，如不受酷刑和未经同意的医疗的权利。保障知情同意是通过尊重个人自主、自决和人的尊严的做法、政策和研究实现享有健康权的根本条件。
此外，人们严重关切政府在职业介绍所的背景下对侵犯人权指控的反应，以及明显缺乏补救机制。即使有些法律原则上规定对滥用职权或不履行职责的官员进行制裁，人权高专办也不知道有任何实施这种制裁的个别情况。同样地，政府的政策架构并没有提及任何独立的监察机制，监察职训局设施的运作，而这些机制可能会进行视察，或有关人士可透过这些机制就强迫他们参加职训局课程的决定提出上诉，或在整个过程中调查指称侵犯人权的投诉。虽然少数第一手资料提到官员有时在职业培训中心设施进行某种形式的外部访问，但其描述并未表明这些访问的组织方式有利于个人举报虐待行为。总之，这些情况使人们严重怀疑在实践中是否存在针对侵犯被拘留者权利的有效补救措施，以及2016年联合国禁止酷刑委员会敦促中国“建立独立监督机制，确保对所有酷刑和虐待指控进行及时、公正和有效的调查”的关切依然有效。
最后，人权高专办收集的关于2017年至2019年期间在职业教育和培训中心被拘留情况的描述，其特点是酷刑或其他形式的残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚、其他侵犯被剥夺自由者受到人道和有尊严待遇的权利的行为以及侵犯健康权的行为。还有人指控在职业培训中心的设施中发生了性暴力和基于性别的暴力事件，包括强奸，这些事件看起来也可信，本身就相当于酷刑或其他形式的虐待行为。根据目前掌握的资料，不可能就职业培训中心设施中性暴力和基于性别的暴力行为可能存在更广泛模式的程度得出更广泛的结论。中国政府全盘否认所有指控，并对那些站出来分享经历的人进行性别攻击和侮辱性攻击，这加剧了幸存者的屈辱和痛苦。
其他人权关切
除了本评估中已经描述的大规模剥夺某些类别个人自由的情况之外，还出现了关于新疆维吾尔自治区“严打”运动和相关政策对少数民族群体人权产生更广泛负面影响的其他指控。特别是对文化、语言和宗教身份和表达的不当限制，隐私权和行动权，生育权，以及就业和劳工权利。其中许多反映了联合国人权机制多年来强调的少数民族地区更广泛的趋势。下面将依次讨论这些问题。
宗教、文化和语言特征和表达
《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》明确规定了保护少数民族成员不受歧视的权利，并在许多平等、团结、民族区域自治、各民族共同繁荣的官方政策文件中重申了这一权利。政府一贯否认在新疆维吾尔族和其他以穆斯林为主的少数民族受到歧视的指控，并强调少数民族在地方政府和全国人民代表大会中的代表性。然而，许多联合国人权机制在过去几年里对包括新疆维吾尔自治区在内的少数民族地区限制文化权利以及宗教和言论自由表示关切。
在执行政府所谓的反恐怖主义和反“极端主义”战略的背景下，通过逐步加强对宗教活动的监管，这些关切已成为更加突出的焦点。
宗教自由和“正常的宗教活动”受到中国宪法的保护，政府指出，中国各省区有2000多万人信仰伊斯兰教。然而，在中国普遍适用的法律和其他法律文本，特别是在新疆维吾尔自治区，以一种详细的、侵入性的和特别控制性的方式来规范宗教。宗教活动只允许在政府批准的地点，由政府认可的人员进行，并根据政府批准的教学和出版物。严禁在“国家机关、民族教育学校、事业单位和其他场所”进行宗教活动。儿童不允许参加宗教活动。然而，政府表示，它主张一种“中国特色的伊斯兰教”，坚持核心信仰，但更好地适应中国社会，可以在中国的经济和社会发展中发挥积极作用。
“严打”运动导致各种法律文书的通过或修改，进一步加强了对宗教的管理，导致了对宗教的管理，包括“任何组织或者个人有义务自觉抵制宗教极端主义和非法宗教活动”。正如上文所强调，“极端主义”的定义非常宽泛，而法律文书包括一份“极端主义的主要表现形式”清单，这些清单实际上附有“宗教极端主义”的“迹象”清单，以协助官员和公众识别社区中的“极端主义”行为。这些“表达”和“迹象”包括在这种情况下可能引起合法关切的行为，例如“煽动‘圣战’、倡导和进行暴力恐怖活动”，但范围要广得多，包括极为广泛的行为，这些行为本身构成行使受保护的基本自由，与这些社区享受文化和宗教生活有关。这些措施包括戴头巾和“不正常”的胡子; 扩大“清真”的范围; 斋月期间关闭餐馆; “无正当理由”参加跨县宗教活动; 使用虚拟私人网络(VPN)、社交媒体和互联网来教授经文和布道; 以及给孩子起一个穆斯林名字。它们还包括各种形式的异议和违反其他法律和政策，包括与计划生育有关的法律和政策，作为“极端主义”的迹象。
这种对“极端主义”异常宽泛的解释，往往明确针对伊斯兰宗教和实践的标准原则，实际上使得几乎所有此类行为都有可能违反宗教法规和“反极端主义”政策范围内的更广泛的政府政策，并伴随着刑事制裁和/或再教育的风险。因此，创造了一种环境，在这种环境中，宗教或文化习俗或表达与“极端主义”混为一谈，并可能导致对被认定为极端主义者的严重后果。
随着对穆斯林宗教活动表达方式的限制越来越多，不断有报道称，清真寺、圣地和墓地等伊斯兰宗教场所遭到破坏，尤其是在“严打”运动期间。根据政府提供的资料，全国35,000座清真寺中有20,000座位于新疆维吾尔自治区。然而，一些研究人员主要根据对公开卫星地图的详细分析认为，在过去几年里，新疆维吾尔自治区有大量清真寺被毁。政府方面一贯否认关于不当拆除或破坏宗教场所的指控，认为清真寺年久失修，出于安全原因正在重建，基本葬礼和丧葬习俗得到保护，而墓地设施一直在改善。政府还表示，“在一些地方，不同民族的人们自愿重新安置了墓地”。
对公共领域卫星地图的分析表明，许多宗教场所在其特征识别特征方面似乎已被移除或改变，例如清真寺尖塔的移除。一个典型的例子是位于和田北部新疆南部的伊玛目阿西姆神社的改造(见下面的图片)。这里以前是维吾尔族和其他穆斯林社区的朝圣地，包括伊玛目的坟墓、一座清真寺和几座相关的坟墓。来自谷歌地球(Google Earth)的卫星地图显示，2017年12月至2020年6月间，神社被拆除，曾被朝圣者旗帜包围的墓碑也被抹去。
虽然人权高专办在现阶段无法就宗教场所遭到破坏的程度得出确切结论，但由于无法切实进入这些场所，也无法从政府获得更充分的资料，这些报告仍然令人深感关切。
联合国人权机制也对尊重少数民族的语言权利表示关切，这些少数民族原则上受到中国法律的保护。例如，联合国经济、社会和文化权利委员会在2014年对中国的定期审议中表示关切的是，少数民族在实现其参与文化生活的权利方面继续面临严重限制，包括使用和教授少数民族语言、历史和文化以及自由信奉其宗教的权利。
若干特别程序任务负责人以及联合国消除种族歧视委员会分别于2017年和2018年对2017年主要由维吾尔族人口的和田县发布的指令表示关切，该指令要求当局在学前三年和小学和中学一年级坚决实施国家共同语(官话)教学，以期到2020年实现全面覆盖。此外，该指令还禁止在教育系统中使用维吾尔语文本、标语和图片，以及在集体活动、公共活动和管理工作中使用维吾尔语。在答复中，政府重申了其在新疆维吾尔自治区的双语教育承诺，但没有质疑该指令的真实性，也没有澄清该指令是否仍然有效。接受人权高专办访谈的人士还说，至少自2014年以来，提供维吾尔语和/或哈萨克语教学的学校被关闭，教师被逐步解除双语职务。
据政府称，所有中小学除了开设标准中文口语和书面语课程外，还将少数民族语言纳入课程。从一年级到八年级，少数民族语言的课程是强制性的(地方性的) ，在高中是选修课。教科书有四种少数民族语言版本。越来越多的学生在本科和研究生阶段学习少数民族语言，包括维吾尔语和哈萨克语。
从国际人权法的角度来看，本节所述的限制令人严重关切。国际法特别保护个人和集体行使的宗教或信仰自由的权利，这种权利与个人选择宗教和表现宗教的权利相辅相成。宗教的表现形式包括礼拜，无论是以宗教祈祷和布道的形式，展示符号，或建造礼拜场所，以及遵守和实践，包括习俗，如遵守宗教节日，标志着宗教日历和饮食规定的重要时刻，穿着独特的服装或使用特定的语言，教学，包括自由选择自己的宗教领袖，建立宗教学校，编写和分发宗教文本或出版物。国际标准明确规定，即使在紧急情况下，也不得减损宗教自由权。选择自己的宗教或信仰的权利，以及私下信奉自己的宗教的权利，也不能受到限制。只有宗教或信仰的公开表达才可能受到某些限制，这些限制是法律规定的，而且是实现合法目标所必需和相称的，例如保护公共安全、秩序、健康和道德，或保护他人的基本权利和自由。
对 XUAR 伊斯兰宗教活动行使宗教自由的限制没有达到这些标准。在合法性方面，虽然有些限制是法律规定的，但另一些限制则是某些行为在实践中被视为“极端主义迹像”的结果，即使这些行为实际上可能并不违法，例如留长胡子或拒绝使用电视机。此外，鉴于“宗教极端主义”的广泛性和模糊性，打击和消灭“宗教极端主义”的目标本身不能成为国际人权法规定的合法目标。最后，对公认的宗教信条的广泛表现形式的普遍限制不能被定性为必要的或与这种目的相称的。
国际法禁止歧视，包括基于宗教或族裔身份的歧视，并保护少数群体享有其文化、信奉其宗教和使用其语言。政府的法律和政策，包括在“严打”运动的背景下，明确限制和压制作为维吾尔族和其他以穆斯林为主的少数民族身份和文化生活的一部分的做法，这些法律和政策也引起人们对基于被禁止的理由歧视这些少数民族的关切。
隐私权和行动自由
在执行政府的反恐怖主义和“极端主义”政策的同时，据称还进行了广泛形式的密集监视和控制。
如上所述，公安机关被赋予广泛的权力，以防止、调查和应对恐怖主义和“极端主义”行为，包括采用“技术调查措施”，以及收集和保留关于生活的几个方面的数据，包括个人生物特征数据。《刑事诉讼法》允许公安人员使用包括电子监视在内的特殊侦查手段，而《反恐怖主义法》允许他们对嫌疑人实施一系列限制性措施。
这些广泛的法律权力为据称在实践中在整个区域实施的复杂、大规模和系统化的监测系统提供了法律在线和离线。现有说明表明，这一系统是与私营保安和技术公司合作开发的，这些公司提供必要的技术，包括以生物特征数据收集形式进行的面对面和电子监测，包括虹膜扫描和面部图像。据报道，这种监控是由一个始终存在的监控摄像头网络驱动的，包括部署面部识别功能; 一个由“便民警务站”和其他检查站组成的庞大网络; 以及对人们的个人通信设备和财务历史的广泛访问，再加上对大数据技术的分析使用。
现在公开的文件似乎详细说明了一个包含数十万份警察档案的警察数据库，其中许多文件表明对 "少数民族语言人口" 的广泛监视。似乎具有官方性质的文件，其形式为所谓的 "公告"，来自一个警察平台，该平台用于存储可标记为潜在拘留的个人数据，称为 "一体化联合作战平台"（IJOP）；以及 一个警察应用程序，用于与IJOP系统沟通，根据特定类型的行为和指标，汇总其认为具有潜在威胁的人员的各种数据。
综上所述，这些都表明了一种持续的侵入性电子监控模式的关键要素，这种模式可以并且正在针对维吾尔族和其他以穆斯林为主的人群，根据这种模式，某些行为，例如下载伊斯兰宗教材料或与国外人士沟通，可以被自动监控并标记给执法部门，作为“极端主义”的可能迹象，需要警方跟进，包括可能转交给职业培训中心或其他拘留设施。现有材料还详细说明了警方如何利用社区线人收集信息，以及如何密切监测已获得外国公民身份并申请回国签证的中国公民。
除了在线监控之外，至少从2016年起，XUAR 还在主要道路、村庄和居民区大幅扩大了由全副武装的警察部队把守的实体检查站，以及其他形式的人员流动监控。人权高专办获悉，整个地区出现了大量所谓的“便民警务站”和安全检查站。用一位受访者的话来说，“一条原本需要2.5小时的道路现在需要9个小时。”。受访者还表示，显然需要得到地方当局的许可才能离开家，甚至前往下一个村庄。有报告说，这种对自由行动的限制是以有针对性和歧视性的方式实施的，在路障和检查站，包括在机场，对少数民族成员进行系统的检查，而其他人则可以通过所谓的“绿色通道”。现有资料还有力地表明，政府官员在2014年左右开始没收维吾尔人和其他以穆斯林为主的少数民族的护照，这种做法从2016年底开始有所增加。一些人报告说，当从国外到中国旅行时，在护照上提到“新疆”作为他们的居住地(户口)就足以被挑出来进行具体询问。
此外，2014年，政府启动了为期三年的“访问人民、造福人民、团结人民”XUAR“访汇聚”计划，派遣20万干部定期到人民家中走访，开展社区一级的发展。2016年，当局开展了“结对认亲”活动，各族干部和文职人员通过定期互访相互配对。2017年12月，该方案大幅度扩大，当局派出100多万干部在主要是农村家庭居住一周。2018年初，这一“家庭住宿”计划再次延长，干部每两个月至少在家里住五天。政府表示，自2016年以来，在这些“民族团结”活动中，约110万名官员与160万当地人“结对交友”，“亲如家人”，“密切互动，结下深厚的友谊”。
政府将这种寄宿方案描述为促进社会凝聚力和社区发展。它们似乎具有非自愿性质，对家庭生活的隐私具有明显和重大的影响。例如，那些有此类项目亲身经历的人解释说，当“亲属”来访时，他们是如何被禁止祈祷或说自己的语言的。“成为家庭”计划也产生了明显的性别影响。一些参加过这个项目的女性谈到了性骚扰以及来访的(男性)干部造成的其他形式的侵入性不适。一位受访者讲述了她的经历: “他们和我们一起吃饭。我为他们准备了食物。他们一直都在那儿，甚至在我和孩子们做作业的时候。孩子们不得不接受反对父亲的教育，因为他们说父亲有“坏主意”。整天都有人监视”
本节所述的法律、政策、方案和做法提出了几个人权问题。每个人都有权得到保护，不受非法或任意干涉隐私、家庭、家庭或通信，隐私包括个人的身体和社会身份以及私人生活的信息，无论何时，在线和离线。对这一权利的任何干涉必须是合法的，而不是任意的，这是实现保护社会基本利益所必需的，必须是相称的，并伴有防止滥用的充分保障措施。一般而言，在独立监督和防止滥用的程序保障有限的情况下，新疆维吾尔自治区赋予公职人员的广泛权力已经引起相当大的关注，而且由于监视方法具有深远影响和高度侵入性，这种情况更加严重。通过“极端主义”的视角对维吾尔族和其他以穆斯林为主的少数民族的高度关注，也可能在意图和/或效果上具有歧视性。
国际人权法还规定了迁徙自由权，其中包括在一国境内的迁徙和居住自由权，以及离开一国(包括本国)的权利。这项权利只受到法律规定的限制，而且是国家安全、公共安全或公共秩序严格必要的，并且与其他人权相一致。这些限制可能不具有歧视性的意图或效果。正如上文所述，XUAR 的各种政策和做法引起了这方面的关注。
生育权
还提出了关于新疆维吾尔自治区违反生育权的进一步指控。这些指控应该放在中国性和生育权方面更广泛的人权关切的背景下。联合国经济、社会、文化权利委员会在其2014年的结论性意见中，欢迎政府决定修订“一胎政策”，但仍然关切的是，人们自由决定生育子女数量的机会仍然受到限制。委员会注意到中国政府提供的信息，即《人口与计划生育法》禁止使用强制措施实施生育配额，但仍“严重关切有报道称为限制生育而使用强制措施的情况，包括强制堕胎和强制绝育”。联合国消除对妇女歧视委员会也敦促中国考虑取消对违反计划生育政策的妇女的制裁。
在2017年之前，维吾尔族等少数民族被允许比汉族多生一个孩子，这意味着城市维吾尔族夫妇可以生两个孩子，农村维吾尔族夫妇可以生三个孩子，而城市汉族允许生一个孩子，农村汉族允许生两个孩子。总体而言，政府报告称，新疆维吾尔族人口从2010年人口普查的1,298万增至2020年人口普查的1,493万，维吾尔族人口从2010年人口普查的1,000万增至2020年人口普查的1,160万，年均增幅为1.52% 。
2017年，新疆维吾尔自治区修订了区域计划生育政策，允许各族人民在城市地区生育两个孩子，在农村生育三个孩子，从而实现了政策平等，允许汉族夫妇作为少数民族生育同等数量的子女。修正案还加强了执法力度，包括将违反该政策的人支付的“社会抚养费”增加了三倍。2021年6月，根据新的国家政策，新疆维吾尔自治区实施了全民族三孩政策。
官方人口数据显示，从2017年开始，新疆维吾尔自治区的出生率急剧下降。2020年《中国统计年鉴》涵盖2019年的数据显示，在两年的时间里，新疆的出生率下降了约48.7% ，从2017年的15.88‰下降到2019年的8.14‰。全中国的平均水平是10.48 ppm。
维吾尔族占多数的地区代表了这种下降的大部分，其中两个最大的维吾尔族自治州尤其受到影响。在维吾尔族占96%的和田，245% 的出生率从2016年的20.94% 上升到2018年的8.58% 。同样，喀什的出生率(维吾尔族约占92.6%)从2016年的18.19% 下降到2018年的7.94% 。即使考虑到中国出生率的整体下降，这些数字仍然是不寻常和明显的。XUAR 绝育和宫内节育器放置的数据也是如此，官方数据显示，与中国其他地区相比，2017年和2018年该地区两种形式的绝育手术均出现了异常急剧的增长。例如，2018年，XUAR 的绝育数字为每10万居民243例，而中国的整体数字只是其中的一小部分，每10万居民只有32.1例。
虽然2017年之前维吾尔族和其他穆斯林少数民族的高出生率可部分归因于在那之前计划生育政策的执行不那么严格，但其他一些因素可信地促成了出生率的大幅度迅速下降。政府说，这符合更广泛的全球趋势，因为城市化和现代化降低了出生率和死亡率。与此同时，各种政府文件表明，新疆少数民族人口生育频率与“极端主义”有关，在新疆反恐和反“极端主义”框架下引发了惩罚性反应。例如，政府在2021年9月发布的《新疆生育族群动态》白皮书中明确指出，过去，在宗教“极端主义”的长期、普遍和有毒影响下，新疆特别是南方地区大量群众的生活受到严重干扰，早婚早育，少数民族经常怀孕生育。《 XUAR 宗教事务条例》(XRAR)禁止“利用宗教阻挠... ... 计划生育”，2017年的《 XUAR 去极端化条例》(XRD)将“故意干扰或破坏计划生育政策的实施”列为宗教极端主义的15个“主要表现形式”之一。
这种生育、计划生育和“极端主义”之间的联系进一步体现在许多 XUAR 县级官方规定中，这些规定表明，违反计划生育政策的将被提到“职业技能教育和培训”，并且“应该采取长期的计划生育措施”。此外，公共领域可能是真实的官方文件，特别是“卡拉卡克斯名单”，表明违反计划生育是转到职业培训中心设施的最常见原因之一。
人权高专办约谈的一些妇女提出了强迫节育的指控，特别是对维吾尔族和哈萨克族妇女强迫放置宫内节育器和可能的强迫绝育。一些妇女谈到了因违反计划生育政策而受到“拘留”或“监禁”等严厉惩罚的风险。其中，人权高专办采访了一些妇女，她们说，她们在达到计划生育政策允许的子女人数后，被迫堕胎或被迫植入宫内节育器。
享有能达到的最高标准健康的权利包括性自由和生殖自由，其中包括个人和夫妇“自由和负责任地决定其子女的数量、生育间隔和生育时间”的权利。对生殖自由的任何限制，例如在各国为了所宣称的更广泛的共同福利利益而实施的人口控制政策的范围内，必须符合国际法和标准: 这些限制必须与所追求的合法目标相称，绝不能是歧视性的。国际标准还规定，计划生育政策不应是强制性的或基于胁迫。
然而，现有信息表明，强制措施可能伴随着2017年后计划生育政策的严格执行，包括在政府所谓的反恐和反“极端主义”政策的背景下，并且是新疆总体出生率大幅下降的原因，特别是在以维吾尔族为主的地区。在2017-2019年期间，由于强制性计划生育政策的实施，例如罚款、转介和威胁转介到职业培训中心或其他拘留设施，违反了生育权，因此在这一时期内宫内节育器安置和绝育手术的数量也有所增加。尽管新疆维吾尔族自治区的政策在名义上似乎与政府更广泛的人口规划方法一致，但它们似乎与宗教“极端主义”的广泛概念有关，这进一步引发了人们对歧视性执行这些针对维吾尔族和其他以穆斯林为主的少数民族的政策的担忧。
总之，有可靠迹象表明，自2017年以来，通过强制执行计划生育政策，出现了违反生育权的情况。由于缺乏现有的政府数据，包括2019年后的数据，很难就目前这些政策的全面执行情况和相关的违反生育权行为得出结论。
就业和劳工问题
2022年4月20日，中国全国人民代表大会批准了1930年《强迫劳动公约》(第29号)和1957年《废除强迫劳动公约》(第105号)。此前，中国已经批准了国际劳工组织的其他相关公约，包括1958年《歧视(就业和职业)公约》(第111号)和1964年《就业政策公约》(第122号)。这些公约规定，在就业和教育方面，机会和待遇平等，不得基于种族和宗教歧视，以及自由选择就业。政府进行了一系列重要的劳动法改革，这些改革应当加强对强迫劳动的保障。《劳动法》第96条禁止强迫劳动，《劳动合同法》和《就业促进法》提供了额外的保护。《刑法》第244条规定强迫劳动属于刑事犯罪，受害者也可以根据《民法》提出索赔。2013年，中国正式废除了“劳动教养”制度，这是执法机关实施的一种行政拘留形式，此后中国取消了全国范围内对性工作者和吸毒者实施的拘留再教育计划。《中国反人口贩卖行动计划(2021-2030年)》也承认贩卖人口为强迫劳动。
就业计划一直是中国脱贫攻坚计划的重要组成部分，包括在新疆。根据政府2020年9月发布的《新疆就业与劳动权利状况》白皮书，2014年至2019年，新疆就业总人数从1135万人增至1330万人，增幅为17.2% 。白皮书还指出，城镇就业年均增长47.12万人(南疆14.8万人，占31.4%) ; “农村剩余劳动力”年均转移276万人以上，其中南疆近168万人，占60% 以上。这些计划的重点一直放在新疆南部，该地区的发展落后于传统的发展指标。
政府将其扶贫计划与预防和打击宗教 "极端主义 "紧密相连。白皮书提到了新疆维吾尔自治区宗教 "极端主义 "与贫困之间的关系，指出在新疆南部四个被认定为极端贫困地区的地区，"恐怖分子、分裂分子和极端分子[...]煽动公众抵制学习标准的汉语口语和书面语，拒绝现代科学，拒绝提高职业技能、经济条件和改善自身生活的能力"，因此，人们陷入长期贫困。
正是在这一背景下，至少自2018年以来，出现了关于新疆维吾尔族和其他穆斯林占主导地位的少数民族在新疆维吾尔族自治区内外从事强迫或强制劳动的报道。这些指控涉及两个主要背景: (i)职业培训中心的工作安排和“毕业”后的工作安排; (ii)在 XUAR 和中国其他地区的工作安排，即所谓的“剩余劳动力”和“劳动力转移”计划。
国际标准强调技能发展、创造就业机会和脱贫攻坚方案之间的密切联系，鼓励利用这些标准提高少数族裔等弱势群体的地位，但必须符合自愿和在非歧视基础上适用的关键条件。《经济、社会、文化权利国际公约》第六条规定了工作权，其中包括人人有权自由决定接受或选择工作，以及国家有义务废除、禁止和打击一切形式的强迫劳动。《公民权利和政治权利国际公约》第八条亦禁止为目前的目的，由主管法院判处强迫劳动，或禁止因法院的合法命令而被拘留(或在拘留期间)的人从事通常需要的工作或服务。《公民权利和政治权利国际公约》第八条亦禁止强迫劳动，以达到主管法院判处强迫劳动。国际劳工组织的标准将强迫劳动更具体地定义为“任何人在受到任何惩罚的威胁下被强迫从事的所有工作或服务”，而且该人并非自愿为此工作或服务。“刑罚威胁”可以指刑事制裁，也可以指各种形式的胁迫，例如扣留身份证件、旅行证件、威胁、暴力、罚款、监禁、延迟或中止发放工资，或丧失权利或其他特权。各种劳工计划需要根据这些标准进行评估。
关于职业训练局设施内强迫劳动的指控，首先应该指出的是，政府的白皮书和其他公开声明显示，职业训练局设施与就业计划之间存在明确的联系。例如，2019年关于“新疆职业教育”的白皮书称，“许多在教育和培训中心完成学业的学员已经在工厂或企业找到了工作”。官方声明提到职业培训中心与就业之间的“无缝连接”。新疆维吾尔自治区的公司似乎也受到鼓励雇用少数族裔人士，其中包括前职业教育“受训人员”。例如，喀什新闻办公室2018年的一份官方“通知”称，计划将10万人从职业培训转移到就业岗位，同时向愿意雇佣“学生”的企业提供大量补贴。
政府指出，这种就业依据的是法律规定的自愿劳动合同。然而，劳工计划与反“极端主义”框架(包括职业训练局制度)之间的密切联系，令人担心在这种情况下，这些计划在多大程度上可被视为完全自愿的。如上文所述，职业训练局的制度相当于通过非自愿安置在住宿设施和强制性“培训”，大规模任意剥夺自由。因此，系统中的个人一直处于“刑罚威胁”之下。例如，职业训练中心设施中的被拘留者告诉人权高专办，他们必须在职业训练中心设施内工作，作为“毕业过程”的一部分，不能因担心在设施中被关押更长时间而拒绝。此外，《新疆维吾尔自治区反极端主义条例》等法律、法规和政策的规定，根据该法自身对宗教“极端主义”的广泛标准，对企业和工会征收反极端主义义务。
至于有关新疆维吾尔自治区强迫劳动的指控，并不一定与职业训练局的设施有关，一些公开的“剩余劳动力”计划资料显示，当局可能会采取各种强迫方法，以争取“剩余劳动力”。2017年5月通过的 新疆维吾尔自治区脱贫攻坚自治地方第十三个五年计划，提到“贫困人口就业意愿不足，难以转移就业和增加收入”。另一份官方文件指出，“剩余劳动力”是通过积分制度管理的，如果“发现有条件的人不愿意参加培训，能够外出就业的人不积极就业，或者思想陈旧顽固，就会扣分。”同一份文件还承认，“农村剩余劳动力”“不愿意走出家门，接受培训，不愿意稳定就业”，体制的管理应该“奖励做得好的人，批评教育甚至惩罚做得不好的人”。
这些计划的重点似乎特别针对农村劳动力，旨在“将他们从农民转变为产业工人”。这些计划往往针对较贫困地区，这些地区也被视为“落后”，并面临宗教“极端主义”的风险，比如新疆南部和西部。虽然这种针对性可能侧重于脱贫攻坚，但如果没有必要的自愿性，它也可能构成基于宗教和种族理由的一种歧视，特别是在本评估所述执行这些计划的更广泛背景下。基于宗教和种族理由的歧视本身也可能是使人们容易遭受强迫劳动的一个促成因素。
国际劳工组织实施公约及建议专家委员会(CEACR)在2022年2月9日发表的周年报告中，审视了国际工会联盟就中国实施国际劳工组织第111号和第122号公约提出的指控，以及政府的回应。关于第111号公约，委员会表示“深切关注在众多国家和地区政策和规章文件中所表达的政策方向”，并“关注所采用的方法、其所述目标的影响以及它们对中国少数民族和宗教少数群体的就业机会和待遇的(直接或间接)歧视性影响”。
关于第122号公约，委员会注意到，“中国维吾尔族和其他穆斯林少数民族的就业状况提供了许多迹象，表明采取了强制措施，其中许多源于监管和政策文件。”委员会注意到各种指标显示出严格限制自由选择就业的措施: “这些措施包括政府主导的动员农村家庭，当地乡镇根据劳动力出口配额组织转移，在保安护送下安置或转移工人，现场管理和严格监督下留住工人，如果工人不接受“政府管理”就威胁拘留在职业教育中心，以及被安置工人无法自由更换雇主。”
2022年6月，国际劳工大会标准适用委员会继 CEACR 就第111号公约发表评论后，“谴责对维吾尔人采取的所有镇压措施，这些措施对他们在中国的就业机会和作为宗教和少数民族的待遇产生了歧视性影响，以及其他侵犯他们基本权利的行为。”委员会敦促政府除其他外，“立即停止对维吾尔族人口和任何其他少数民族群体的任何歧视性做法，包括为去激进化目的以种族和宗教为由进行拘留或监禁”，并“修订国家和地区规章条款，以期调整职业培训和教育中心的任务，使其不再基于行政拘留进行政治再教育”。
人权高专办从人权角度赞同劳工组织监督机构提出的关切。虽然需要更多有关职业训练局制度、“剩余”和劳工转移计划的招聘、安排和工作条件方面所使用的方法的资料，但人权高专办就新加坡职业训练局的这些计划所提供和评估的资料显示，政府迫切需要按照中国在国际法下的义务作出进一步澄清，并就国际劳工组织的建议采取后续行动。
总之，有迹象表明，劳动和就业计划，包括与职业培训中心系统有关的计划，似乎具有歧视性质或效果，并涉及胁迫因素，需要政府作出透明的澄清。
家庭分离和报复问题
XUAR 所谓的反恐和“极端主义”政策的实施也对家庭产生了深远的影响。在 XUAR，维吾尔族和其他以穆斯林为主的社区普遍被任意剥夺自由，这种情况往往笼罩在秘密之中，导致许多家庭分离，不知道他们所爱的人的下落。对于侨民社区来说尤其如此，因为还有指控称，那些寻求有关其家庭成员的信息或公开表示关切的人受到报复和恐吓。
家庭分离和强迫失踪
家庭分离和强迫失踪的声称是关注 XUAR 局势的首批指标之一，大量人员被指称“被强迫失踪”或“失踪”。289在联合国强迫或非自愿失踪问题工作组关于中国的152起未决案件中，大约三分之二涉及2017-2022年期间的新疆维吾尔自治区。
《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》(CPED)将此类失踪定义为“国家工作人员或在国家授权、支持或默许下行事的个人或团体逮捕、拘留、绑架或任何其他形式的剥夺自由，随后拒绝承认剥夺自由的行为，或隐瞒失踪者的命运或下落，使失踪者处于法律保护之外”。虽然中国不是《强迫失踪公约》的缔约国，但它受到《禁止酷刑公约》等中国加入的其他人权条约所包含的禁止强迫失踪的约束，并在习惯法中明确了这一规范。此外，剥夺了解强迫失踪受害者下落真相的权利，本身就可能构成对直系亲属的一种残忍和不人道的待遇。
在某些情况下，当人们被带到职业训练中心设施时，他们的家庭成员并不知道他们的下落、他们被“转介”到中心的原因，或他们可能被保留的时间。第一手资料表明，通知家属不是作为一项政策事项，而是在家属不断试图寻求有关其下落的信息之后临时采取的行动。虽然一些受访者似乎知道或怀疑家庭成员被带到职业培训中心设施或其他形式的拘留，但大多数人仍然不确定情况，尽管试图向当局澄清下落，但他们的命运仍然不明。这种缺乏知识和任何联系的情况对居住在国外的地理距离遥远的家庭来说特别痛苦，需要当局立即予以澄清。同样，前被拘留者说，他们在职业训练中心设施期间没有与家人联系，他们不知道家人是否知道他们在哪里。在不清楚采取何种办法的情况下，允许一些被拘留者在监督和监视下偶尔进行家人探访或打电话。
新疆受害者数据库是流亡家庭成员寻找他们在 XUAR 亲人下落的一个平台，目前有数百条所谓的“失踪人员”条目。人权高专办审查了几十个在新疆受害者数据库和其他网站上发布信息的家庭成员的访谈，希望能找到他们的亲人。委员会还审查了试图与新疆维吾尔自治区地方当局联系以寻求澄清的家庭成员的录音。它进一步审查了政府对其中一些案件的回应，这些回应一贯声称，据称失踪者在 XUAR“正常生活”，往往没有任何进一步的支持信息。
例如，2021年4月9日，当局在北京举行的一次新闻发布会上承认，在新疆受害者数据库的12050人中，他们确认存在10708人。据报道，有1342个账户与“捏造”的个人有关在10708人中，6962人“过着正常的生活”; 3244人因恐怖主义行为和其他刑事犯罪被定罪和判刑; 238人死于“疾病和其他原因”，264人居住在海外。当局没有公布这些人的姓名，也没有公布判处服刑人员有罪的法院判决，这增长了家属的不确定性。
家庭分离是由若干因素造成的，并非所有这些因素都等同于强迫或非自愿失踪。家庭成员在 XUAR 和国外分离的家庭之间也出现家庭分离问题。在新疆维吾尔自治区，家庭成员由于与国外联系而遭到报复的风险是人权高专办访谈中反复提到的一个重要原因，即为什么家庭本身经常切断联系。人权高专办还掌握了居住在国外的维吾尔族父母的情况，他们仍然无法与留在新疆维吾尔自治区的亲属联系其子女。在一个案例中，一个人描述了他与妻子和孩子以及在 XUAR 的其他30多个亲戚失去了联系，他说这些人要么更改了他们的电话号码，要么因为害怕报复而拒绝接受他的电话。300另一个受访者说: “我没有和我的家人说过话，因为我被告知不要联系他们，否则他们将被送去再教育。”
恐吓，威胁和报复
中国当局继续公开批评目前居住在海外的受害者及其亲属，称他们讲述了自己在 XUAR 的经历，这使公开的报道失去了可信度
前被拘留者也报告了恐吓和威胁，其中一些人在获释前被迫签署了一份文件，保证不谈论他们在职业培训中心的经历。用一位受访者的话说: “我们不得不签署一份文件，对营地保持沉默。否则，我们会被关押更长时间，整个家庭都会受到惩罚。”
受访者不断强调恐吓、威胁和报复的模式。与人权高专办交谈的受访者中有三分之二声称，他们受到某种形式的恐吓或报复，特别是威胁电话或信息，主要是中国人，但也有来自邻国的，或者是流亡的维吾尔族或哈萨克族同胞，或者是家庭成员，他们可能是应当局的要求，在发表有关新疆维吾尔自治区的声明或进行宣传之后采取行动。一些人还声称，XUAR 的家庭成员由于在海外公开参与而受到恐吓或直接报复，包括被带到职业培训中心或其他设施。
在过去几年中，收到了关于居住在若干国家的维吾尔族成员被强行遣返或面临被强行遣返中国的风险的可靠信息，这违反了国际法关于驱回的禁令。联合国人权机制，包括联合国消除种族歧视委员会和特别程序，对有关强迫维吾尔人返回中国的报道表示关切，并回顾了中国和第三国在这种情况下的人权和难民法义务。
此外，据称有人威胁要报复受雇于外国企业或代表外国企业开展活动的工作人员，这些外国企业通过其价值链与新加坡工商业统计局有联系，同时试图根据《联合国工商业与人权指导原则》进行尽职调查并要求提高透明度。
这些恐吓、威胁和报复的模式通常是可信的，可能已经并将继续对这些社区的言论自由、隐私、人身安全和家庭生活权利造成严重的寒蝉效应，并因此阻碍了有关 XUAR 内部情况的信息流动。
最后，维吾尔人和其他以穆斯林为主的少数民族成员之间的家庭分离模式，在某些情况下可能相当于强迫失踪，是实施拘留方案的手段的直接后果，因此可能产生类似规模的影响。恐吓和威胁报复受害者及其在 XUAR 内外的亲属的做法加剧了这种情况。政府仍有责任紧急查明失踪家庭成员的命运和下落，并促进安全接触和团聚。与此同时，根据对 XUAR 人权状况的总体评估，收容来自新疆维吾尔族和其他穆斯林少数民族的国家应避免强行遣返他们，否则会有违反不驱回原则的实际风险。
总体评估和建议
在新疆维吾尔自治区政府实施反恐和反 "极端主义" 战略的背景下，发生了严重侵犯人权的行为。这些战略和相关政策在新疆维吾尔自治区的实施，导致了对广泛的人权进行严格和不适当的限制的连锁模式。这些限制模式的特点是具有歧视性，因为其背后的行为往往直接或间接影响到维吾尔族和其他以穆斯林为主的社区。
这些侵犯人权的行为，正如本评估所记录的那样，源自国内的“反恐法律体系”，从国际人权规范和标准的角度来看，这种体系存在很大问题。它包含模糊、宽泛和开放式的概念，使官员在保障措施有限和缺乏独立监督的情况下，有广泛的自由裁量权来解释和适用广泛的调查、预防和强制权力。这一框架容易受到歧视性适用，实际上导致至少在2017年至2019年期间，在新疆维吾尔自治区的所谓职业培训中心和其他设施中，大规模任意剥夺维吾尔族和其他以穆斯林为主的社区成员的自由。即使如政府所声称的那样，职业训练局制度的范围已经缩小或结束，但支持该制度的法律和政策仍然存在。通过刑事司法程序进行的监禁数量和时间似乎也有增加的趋势，这表明剥夺自由的重点已转向以所谓的反恐怖主义和反“极端主义”为由的监禁。
在所谓职业训练中心设施系统中被拘留者的待遇也同样令人关切。关于酷刑或虐待模式的指控，包括强迫医疗和拘留条件恶劣的指控，以及关于个别性暴力和基于性别的暴力事件的指控，都是可信的。虽然现阶段掌握的资料无法使人权高专办就此类侵权行为的确切程度得出确切结论，但显然，职业培训中心设施的高度安全和歧视性质，加上获得有效补救或当局监督的机会有限，为此类侵权行为广泛发生提供了肥沃的土壤。
职业培训中心和其他拘留设施的任意拘留制度和相关虐待模式是在维吾尔族成员和其他以穆斯林为主的少数群体成员受到更广泛歧视的背景下出现的，因为他们认为这些群体的个别成员构成安全威胁。这包括违反国际准则和标准，对人权和基本自由进行影响深远、任意和歧视性的限制。其中包括对宗教身份和表达以及隐私权和行动权的不当限制。有严重迹象表明，通过强制和歧视性地执行计划生育和计划生育政策，存在侵犯生育权的行为。同样，有迹象表明，为脱贫攻坚和防止“极端主义”(包括与职业训练与培训中心系统有关的计划)而实施的劳动和就业计划，可能涉及基于宗教和种族理由的胁迫和歧视因素。
新疆维吾尔自治区的上述政策和做法超越了边界，造成家庭分离，切断了人与人之间的联系，同时给受影响的维吾尔族、哈萨克族和其他以穆斯林为主的少数民族家庭造成了特别痛苦，对公开谈论新疆维吾尔自治区经历的散居社区成员的恐吓和威胁模式加剧了这种情况。
人权高专办目前掌握的关于政府在2017-2019年期间以及之后在新疆维吾尔自治区开展打击恐怖主义和“极端主义”行动的信息，也从国际刑法的角度提出了关切。根据法律和政策，在限制和普遍剥夺个人和集体享有的基本权利的情况下，任意和歧视性拘留维吾尔族和其他以穆斯林为主的群体成员的程度，可构成国际罪行，特别是危害人类罪。
政府负有首要责任，确保所有法律和政策都符合国际人权法，迅速调查任何侵犯人权的指控，确保追究肇事者的责任，并向受害者提供补救。应立即释放被任意剥夺自由的个人。由于严重侵犯行为继续发生和再次发生的条件仍然存在，这些问题也必须得到迅速和有效的解决。XUAR 的人权状况也迫切需要政府、联合国政府间机构和人权系统以及更广泛的国际社会予以关注。
人权高专办感谢该国政府和其他机构向它提供有关 XUAR 局势各方面的信息。非政府组织、研究人员、记者和学者在过去几年中完成的大量研究(并由人权高专办独立评估)也促进了这一评估。人权高专办深切感谢愿意与 OHCHR 分享经验的受害者和证人，尽管他们本人及其亲人可能面临风险。
建议
人权高专办建议中国政府:
(一)迅速采取步骤，释放所有在 XUAR 被任意剥夺自由的人，不论是在职业训练中心、监狱或其他拘留设施;
(二)紧急查明其家人一直在新疆维吾尔自治区寻求亲人消息的个人下落，包括提供其确切位置的详情，并建立安全的通讯和旅行渠道，使家人能够团聚;
(三)全面审查新疆维吾尔自治区关于国家安全、反恐和少数民族权利的法律框架，确保这些法律框架符合具有约束力的国际人权法，并紧急废除所有针对 XUAR 维吾尔族和其他以穆斯林为主的少数民族的歧视性法律、政策和做法，特别是本评估详述的那些导致严重侵犯人权的法律、政策和做法;
(四)迅速调查有关职业训练中心和其他拘留设施侵犯人权的指控，包括酷刑、性暴力、虐待、强迫医疗、强迫劳动和拘留期间死亡的报告;
(五)优先落实联合国禁止酷刑委员会和联合国消除种族歧视委员会的结论性意见，包括设立独立监督机制，确保对所有酷刑和虐待指控进行迅速、公正和有效的调查;
(六)确保线上和线下的监视均符合对合法性、必要性和相称性的严格检验，包括对国家安全事项的检验，并且不侵犯个人的基本权利和自由;
(七)与劳工组织和社会伙伴合作，执行劳工组织第111号和第122号公约专家委员会提出的建议，包括允许派遣技术咨询团，并执行关于强迫劳动的第29号和第105号公约以及2014年议定书;
(八)向侵犯人权行为的受害者提供充分的补救和赔偿;
(ix)提供数据和资料，澄清有关清真寺、神龛和坟场遭破坏的报告，并暂停所有有关活动;
(x)立即停止针对海外维吾尔族和其他穆斯林为主的少数民族及其在 XUAR 的家庭成员的一切恐吓和报复行为，并确保所有公民，包括维吾尔族和其他穆斯林为主的少数民族，都能持有有效护照，往返中国而不必担心遭到报复;
(十一)批准《公民权利和政治权利国际公约》、《保护所有人免受强迫失踪伤害国际公约》和《禁止酷刑公约任择议定书》 ，对消除一切形式种族歧视国际公约和消除对妇女一切形式歧视公约都是如此;
(十二)优先邀请强迫或非自愿失踪问题工作组、任意拘留问题工作组、酷刑问题联合国特别报告员、少数群体权利问题联合国特别报告员、宗教和信仰自由问题联合国特别报告员、文化权利问题联合国特别报告员和工商业与人权问题工作组对中国进行不受限制的国家访问，包括访问新疆维吾尔自治区; 以及
(十三)继续与人权高专办保持接触，以便能够进一步评估局势，并为人权高专办继高级专员访问之后在 XUAR 的进一步访问和人权问题技术交流提供便利。
人权高专办仍然可以在执行这些建议方面提供支持和咨询意见。
人权高专办建议工商界:
(一)采取一切可能措施，履行《联合国工商业与人权指导原则》规定的在各种活动和工商业关系中尊重人权的责任，包括加强人权尽职调查，并以透明方式报告这一情况; 以及
(二)加强监察及保安业界公司的人权风险评估，包括产品及服务是否会对人权造成不良影响，包括对私隐权、行动自由及尊重非歧视的影响。
人权高专办建议国际社会支持为落实这些建议在新疆维吾尔自治区加强保护和促进人权的努力。各国应进一步避免将维吾尔族和其他以穆斯林为主的少数民族成员遣返回中国，并向他们所在国的受害者提供人道主义援助，包括医疗和心理社会支助。
