1993年8月20日，以色列总理拉宾和巴勒斯坦解放组织主席阿拉法特在挪威首都奥斯陆秘密会谈后，达成了一个和平协议，即《奥斯陆协议》。同年9月13日，双方在美国白宫草坪签署了《临时自治安排原则宣言》，被认为是巴以和平进程的里程碑。
2000年底，以色列总理巴拉克和巴解组织领导人阿拉法特在克林顿的斡旋下，在美国的戴维营进行和谈，宗旨是落实《奥斯陆协议》。当时距离阿拉法特、拉宾以及以色列前外长佩雷斯获得诺贝尔和平奖仅有数年，外界对以巴问题和平解决仍有抱有一线希望。和谈最棘手的问题，就是耶路撒冷主权问题。
耶路撒冷旧城是基督教、伊斯兰教和犹太教共同的圣地。以色列和巴勒斯坦均视耶稣撒冷为本国首都。1967年六日战争之后，以色列的版图扩大至东耶路撒冷，包括了旧城区。
以色列把旧城分为五大区域：西部的基督教区，亚美尼亚区，东部的穆斯林地区，犹太区，以及连接两者的圣殿山。
圣殿山内不仅有犹太教圣殿，还有伊斯兰的圣地。圣殿山的地下空间也非常宽阔，埋藏有很多犹太教和伊斯兰教的遗址。
以色列坚持对圣殿山有”完全主权“，而巴勒斯坦人对此完全不能接受，也坚持自己拥有完全主权。因为双方都拥有大量支持者，必须要坚持自己的主张，好跟自己的支持者交代。
在谈判过程中，以色列一度让步，提出与巴勒斯坦共享旧城的主权，或者巴以双方都不再坚持对旧城的主权，只希望巴勒斯坦承认犹太教与圣殿山的宗教渊源。
然而，巴勒斯坦始终不肯让步，坚持对旧城拥有“完全主权”，并且是排他性的。以色列当时身段很低，一再退让，甚至承诺将旧城圣殿山区域的大部分主权，完全转让给巴勒斯坦，但作为交换，巴勒斯坦不许承诺不再圣殿山范围内进行考古挖掘，以免伤害犹太人的宗教感情。同事巴勒斯坦也要在圣殿山内部安排特定区域，供犹太人祷告。
然而，巴勒斯坦宣称，以色列的这个方案，是以”治权换主权“的阴谋，因此丝毫没有让步。
实际上，阿拉法特并非没有动心，只是他背后的金主是多个穆斯林国家，这些国家给他施加压力，让他在谈判桌上不能退让。
而已经当了7年总统、即将卸任的克林顿，希望能够促成巴以完全和解；如果和解成功，就足以让他青史留名。因此克林顿绞尽脑汁，从各路专家那里征集方案，最后抛出了“地下主权论”，这个方案创造性地从横向和纵向两个维度，将主权进行划分。
克林顿的方案有方案A和方案B。方案A是将耶路撒冷的穆斯林圣地圆顶清真寺和阿克萨清真寺交还给巴勒斯坦，两所清真寺以外的地面旧城区交给联合国安理会管辖。
假如巴勒斯坦不同意，仍然坚持对旧城区的完全主权，那么就可以讨论方案B。方案B创造性地把主权分为了“地上”和“地下”。圣地地面以上的主权，“完全”交给巴勒斯坦。但从圣殿山地面往下0.5米的空间，交由联合国安理会管辖。0.5米以下的空间，让以色列拥有主权。这样的方案，让穆斯林和犹太教徒在圣殿山的不同区域和空间有自己的主权，互不影响。联合国安理会管辖的区域在中间进行缓冲，避免双方直接接触，触发冲突。
地下主权论，绝对是一个有创造性的解决方案。近代的主权问题，有各种论调，如重叠主权，或者共同主权，从来没有人提出过地上和地下主权分割。如果真的被双方接受，将打开近代外交政治的新纪元。
可惜巴以双方都由于内部有激进势力的存在，对克林顿的方案无法达成完全的共识，因此这份方案还是无法付诸实践。
不久克林顿卸任，以色列硬派总理沙龙上台，对巴勒斯坦采取强硬路线，自此巴以和谈的契机，就一去不返了。
克林顿提出的“地上与地下主权方案”试图在耶路撒冷圣殿山问题上找到一种具有创新性和平衡性的解决方式。耶路撒冷一直被基督教、伊斯兰教和犹太教视为圣地，因此它的未来地位一直备受争议。同时，以色列和巴勒斯坦均声称耶路撒冷是各自的“不可分割首都”，使问题更加复杂。
根据克林顿的提议，第一种方案涉及将耶路撒冷圆顶清真寺和阿克萨清真寺的主权归还给巴勒斯坦，而耶路撒冷旧城区的地面主权将由国际社会共同管理，联合国安全理事会将负责此项任务。这一提案的目标是实现宗教和文化遗产的保护，同时避免地面上的主权争端。
如果巴勒斯坦拒绝了第一种方案，坚持要求完全控制旧城区的主权，那么第二种方案将得以实施。这一方案将耶路撒冷圣殿山地面以上部分的主权完全交给巴勒斯坦。然而，地面以下0.5米的空间将由联合国安全理事会负责，以防止争端。更深的地下空间，可能包括与犹太教和伊斯兰教相关的宗教遗迹，将由以色列控制。这一解决方案的目标是在允许宗教信仰自由的同时，确保地下空间的合理管理。
然而，这些提案并没有赢得巴勒斯坦和全球穆斯林的支持，他们坚持要求维持对圣殿山的完全主权。最终，克林顿回到传统的解决方案，而他的提案仅成为历史上的一种探讨。虽然这些提案未能付诸实践，但它们表明国际法和国际关系中的主权概念可以根据需要进行创新和调整，以适应复杂的问题。这一争议的未来仍然不确定，但克林顿的提案为解决耶路撒冷问题提供了一个富有创造性的范例。
